从乡村到城乡统筹—— 2020 年后中国扶贫愿景和战略重点研究 陈志钢 吴国宝 何晓军 毕洁颖 王子妹一 国际食物政策研究所（IFPRI）东亚东南亚和中亚办公室 2018 年 4 月 28 日 2 该出版物尚未经过同行评审。本文中所述的任何内容均为作者的个人观点，并不一定 代表国际食物政策研究所（IFPRI）的观点或得到 IFPRI 认可。 © 2018. International Food Policy Research Institute (IFPRI). This publication is licensed for use under a Creative Commons Attribution 4.0 International License (CC BY 4.0). To view this license, visit https://creativecommons.org/licenses/by/4.0 https://creativecommons.org/licenses/by/4.0/ 目录 致 谢 ............................................................................................................................................ i 缩略与简写....................................................................................................................................... ii 摘要 .................................................................................................................................................. 1 1 背景........................................................................................................................................... 5 1.1 中国经济与社会转型 ......................................................................................................... 5 1.2 中国与全球贫困趋势及挑战 ............................................................................................. 6 1.3 研究目标与方法 ................................................................................................................. 6 1.4 研究内容与结构 ................................................................................................................. 7 2 中国贫困现状和趋势 ............................................................................................................... 7 2.1 中国农村贫困 ..................................................................................................................... 7 2.2 中国城镇贫困 ................................................................................................................... 10 2.3 中国农民工贫困 ............................................................................................................... 10 2.4 中国城乡特殊群体贫困 ................................................................................................... 11 2.5 中国城乡多维贫困测量 ................................................................................................... 12 2.6 小结 ................................................................................................................................... 12 3 中国扶贫政策和扶贫体系演变及挑战 ................................................................................. 13 3.1 中国农村扶贫政策 ........................................................................................................... 13 3.2 中国城镇扶贫政策 ........................................................................................................... 14 3.3 中国农民工扶贫政策 ....................................................................................................... 15 3.4 中国扶贫体系与投入 ....................................................................................................... 15 3.5 中国精准扶贫工作面临的挑战 ....................................................................................... 16 3.6 中国社会保障制度现状及挑战 ....................................................................................... 17 3.7 东部扶贫改革试验区的探索及挑战 ............................................................................... 21 4 国际减贫经验 ......................................................................................................................... 22 4.1 贫困测量与标准制定的国际经验 ................................................................................... 22 4.2 贫困瞄准的国际经验 ....................................................................................................... 23 4.3 有条件现金转移支付的国际经验 ................................................................................... 24 4.4 完善城乡社会保障体系的国际经验 ............................................................................... 25 4.5 城市减贫的国际经验 ....................................................................................................... 29 4.6 扶贫体系与治理的国际经验 ........................................................................................... 30 5 2020 年后减贫战略的重点 .................................................................................................... 30 5.1 战略背景 ........................................................................................................................... 30 5.2 2020 后减贫新愿景 .......................................................................................................... 31 5.3 2020 后减贫战略的重点问题 .......................................................................................... 31 参考文献......................................................................................................................................... 34 附录 1 项目分报告与实地报告 .................................................................................................... 37 表格目录 表 1 . 2013-2016 年全国贫困农村社区基础设施和公共服务改善情况（%） .................... 8 表 2 . 2015 年中国城乡及农民工贫困发生率（%） ........................................................... 13 图片目录 图 1. 改革开放以来不同标准下中国农村贫困人口和贫困发生率变化趋势 ................... 8 图 2.“十二五”期间中国五等分收入组农户人均可支配收入增长趋势 ......................... 9 图 3. 2007-2016 年中国城镇低保人口 （万人） ............................................................ 10 图 4. 2011-2017 年农民工人数及变化趋势 ...................................................................... 11 图 5. 1996-2016 城乡最低生活保障人数及比例 .............................................................. 17 i 致 谢 本报告得到福特基金会“支持中国 2020年后扶贫战略与行动研究”、国家社 会科学基金重大项目“精准扶贫战略的动态监测和实施成效评估研究” （16ZDA021）和中国对 CGIAR（IFPRI）捐款的支持。 研究团队核心成员包括：陈志钢博士（国际食物政策研究所东亚、东南亚与中 亚办公室主任）、何晓军女士（原中国国际扶贫中心副主任）、吴国宝博士（中国 社会科学院贫困问题研究中心主任）、毕洁颖博士（中国农业科学院农业信息研究 所助理研究员）和王子妹一女士（国际食物政策研究所东亚、东南亚与中亚办公室 研究助理）。项目咨询委员会诸位专家就中国减贫工作现状与发展方向提出了宝贵 意见，在此向他们表示感谢：李实教授、汪三贵教授、叶兴庆部长、苏国霞司长、 张林秀女士、王萍萍主任、聂凤英研究员、雷晓燕教授、李成威研究员和万扬先 生。 本报告还得益于多家组织与机构的大力支持。国际食物政策研究所、联合国粮 食与农业组织（FAO）、日本国际协力机构（JICA）、日本驻华使馆及中国农业科 学院帮助研究团队与泰国、日本相关专家取得联系。联合国粮食与农业组织亚太区 域办公室的 Tomomi Ishida女士、联合国儿童基金会亚太区域办公室的 Gasper Fajth和 Rim Nour 先生、泰国玛希隆大学的 Kraisid Tontisirin 先生、泰国国民 健康委员会高级顾问 Siriwat Tiptaradol 博士、日本农林中金综合研究所的 Yoshitsugu Minagawa先生和 Ruan Wei女士、日本国际农林水产研究中心的 Osamu Koyama先生、首都大学东京的 Aya K. Abe教授以及明治学院大学的 Yoshihisa Godo教授对本报告提出了宝贵意见，并分享了相关资料。 研究团队其他成员也对本报告做出了贡献，包括：张华琦女士、Adrian Aldana先生（国际食物政策研究所东亚、东南亚与中亚办公室），杨穗博士、谭 清香博士（中国社会科学院贫困问题研究中心），郭君平博士（中国农业科学院农 业经济与发展研究所），尹雪晶女士（中国农业大学）以及胡松先生（农业发展咨 询顾问）。 ii 缩略与简写 ADB 亚洲发展银行 CCT 有条件现金转移支付 FAO 联合国粮食及农业组织 GDP 国内生产总值 IFAD 国际农业发展基金 ILO 国际劳工组织 IPO 首次公开募股 OECD 经济合作与发展组织 UN 联合国 UNDP 联合国开发计划署 WASH 水卫项目 1 摘要 中国在过去近 40年里取得的减贫成就有目共睹。自 1978年改革开放以来中国农村 贫困人口减少了 94%，达 7.26 亿，但截止到 2017 年底，中国仍有 3046 万农村贫困人 口，1264 万城镇低保人口。同时，中国减贫工作面临一些新问题，一是部分贫困流动 人口和农村贫困人口没有被纳入扶贫对象范围；二是在城镇化、老龄化进程加速以及 转型期经济增速下滑的情况下城镇和农村将产生新的贫困人口，尤其是从农村转移到 城市的新市民，可能由于各种原因成为新的城市贫困人口；三是城镇低保人群没有纳 入精准扶贫战略，四是随着收入的增长，未来贫困线需要继续调整，由此将产生新的 贫困人口等。这些问题将随着社会经济的转型尤其是在 2020 年以后日益突出，因此政 策制定者需要清晰的认识这些问题并主动采取应对措施。为此，福特基金会委托国际 食物政策研究所开展 2020 年后的中国扶贫战略研究项目，旨在研究中国城乡贫困的现 状、特点和存在的问题，梳理扶贫政策的演变及挑战，分析中国减贫工作面临的国际 国内形势与新问题，针对这些问题梳理和总结国际经验，提出 2020 年后中国减贫新愿 景，并为新的减贫战略制定提供决策参考。 中国贫困发展趋势与治理体系。该部分研究包含五点主要结论。首先，在经济 结构的转型、城镇化及人口转移、人口老龄化和收入差距显著的背景和趋势下，中国 贫困状况出现了一些新特征，表现在从农村转移到城市的新城市贫困人口增加，老龄 化带来的养老、医疗等社会保障问题凸显，贫困人口的多维贫困尤其是健康、营养、 教育问题严重，深度贫困地区脱贫难度大等。这些新特征为贫困瞄准、动态监测、帮 扶提出了更高要求，也迫使贫困问题关注的焦点扩大到城市，并深入到农村的社会保 障、户籍制度等深层次问题，建立城乡一体化的社会保障体系成为需要研究的重点问 题。 第二，中国农村贫困人口持续减少，农民人均可支配收入有较大幅度增长，但农 户收入差距扩大，地区间收入不平等现象显著。在收入不断增长的同时，农村居民的 住房、饮水、卫生等方面的条件也不断改善，贫困地区交通、电力、通信等基础设施 覆盖面逐步扩大，医疗和教育等公共服务有所改善。从多维贫困的角度来看，教育是 中国及各地区农村多维贫困中被剥夺最严重的维度。从人群来看，女性、儿童和老人 是农村的三类脆弱人群。此外，中国农村贫困地区分布不均衡，西部地区贫困发生率 最高，贵州、云南和河南是全国贫困人口占比最大的三个省，“三区三州”是主要的 深度贫困地区也是脱贫攻坚工作的重点。中国目前没有官方的城镇贫困标准，采用城 镇居民最低生活保障标准，城镇低保人口比重为 2.08%，从多维贫困来看，健康是城镇 贫困中剥夺最严重的维度。农民工的贫困程度在各种测量方法和标准下均高于城镇居 民平均水平，而且与农村的多维贫困相似，教育是农民工多维贫困中剥夺最严重的维 度。整体来看，教育和健康是中国城乡多维贫困中的薄弱维度。 第三，中国目前仍没有城乡统一的贫困治理体系，以往的减贫工作侧重农村减贫。 中国农村的扶贫政策自 1978 年以来出现了三个重大转变：一是从解决温饱问题向综合 解决农民的生存和发展需求转变；二是从侧重满足农民的物质需求向同时满足农民的 物质需求和社会服务基本需求转变；三是将扭转发展差距扩大直接纳入了扶贫的战略 目标中。与农村扶贫不同，中国没有系统的城市扶贫体系与政策。中国的城市扶贫政 策始于 90 年国企改革带来的城市失业。城市扶贫政策主要包括就业、再就业支持与社 会保障两部分。目前城镇贫困的主要挑战是住房和就业问题，农民工长期被城乡扶贫 和社会支持政策排除在外，是中国现行以户籍为基础的扶贫体系中被忽略的群体。在 2 社会保障方面，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点的社会保障体系已 基本建立，预计到 2020 年实现应保尽保、制度全覆盖，但保障水平仍较低，且存在实 施范围窄、统筹层次低，区域间、城乡间和不同人群间的均等化等问题。从社会公平 与城乡、区域协调发展的角度出发，中国的社会保障资源分配应适当向中西部地区倾 斜，继续推进城乡社会保障一体化，并将农民工等被忽略的群体纳入保障范围。确保 普惠性后，缩小不同人群间社会保障待遇的差距、提升社会保障制度的公平性当为下 一步工作重点。 第四，整体来看，中国的扶贫投入持续增长，贫困人口大幅减少，但在城镇化的 背景下，中国减贫工作面临新的挑战：一是城乡分割的贫困治理体系造成中国贫困现 状复杂，城乡扶贫标准不统一，城乡公共服务和社会保障存在差距，农民工群体的贫 困状况被忽略。二是由于多部门参与制定决策和实施干预项目，尤其是扶贫和低保两 项制度衔接不够严密，减贫政策效率还有待提高。三是重视收入增长但对社会保障重 视不足，需充分考虑经济社会背景，结合多维贫困评价标准，加强普惠性社会服务的 同时改善对特定脆弱人群的瞄准，尤其是制定针对教育、健康、医疗、营养等具体瞄 准性政策和措施。四是实行自上而下的扶贫治理，重视产业发展但缺乏对贫困人口实 际需求的关注，贫困人口以及贫困社区的参与度不高，同时依靠传统产业扶贫的动力 和效果逐渐降低，为开发新的产业增长点带动经济发展以及贫困人口脱贫提出了更高 要求。五是政府在扶贫方面扮演重要角色，但社会参与，尤其是私营部门从中发挥的 作用相对较弱。六是大规模中央扶贫投入的可持续性以及对农村扶贫投入的增加可能 对其他低收入群体利贫性投入产生挤出效应。 第五，为应对上述挑战，包括浙江和山东在内的中国东部省份设立了扶贫改革试 验区，探索突破扶贫开发体制机制障碍的新途径方面，尤其是新的贫困测量方法和标 准制定、贫困瞄准、城乡统筹、社会参与等方面尝试了一些新的做法。 国际减贫经验。本研究针对中国面临的新的贫困特征与减贫挑战，总结了国际 经验。在贫困测量方面，随着经济发展水平和人们收入水平的提高，绝对贫困测量逐 步转向相对贫困测量，同时多维贫困逐渐被更多的国家采用并用于瞄准性公共服务以 及有条件转移支付的表现监测等，对贫困问题的关注也从静态视角延伸到对动态贫困 的研究，尤其是对提升贫困人口的发展能力以及防范与应对风险能力的研究。在贫困 瞄准上，通常采取多种瞄准方法综合使用的方式，同时要注意瞄准的效果与成本之间 的权衡。统一登记系统是协调、管理、监测各领域扶贫项目，瞄准贫困人口的重要创 新。社会保障方面，在全民社会保障覆盖的理念下，各国根据本国的经济发展水平和 财政能力探索缴费型与非缴费型相结合的方式，扩大普惠性社会保障覆盖面及保障水 平，并积极引入私人部门通过提供社会服务和产品等方式参与，健康、教育、营养逐 渐成为社会保障的重点，有条件现金转移支付项目是瞄准贫困人口长期人力资本发展， 阻断贫困代际传递的有效实践。城市减贫经验主要包括将城市减贫纳入城市发展规划、 城市就业支持、社区推动、非正规就业群体的正规化组织等。在贫困治理方面，需要 统一的城乡贫困治理体系，发达国家倾向于由社会福利部门统筹、多部门协调参与， 鼓励社区参与并充分动员包括私营企业、社会组织以及国际机构等社会资源参与扶贫， 同时注重提升政府的贫困治理能力。 2020 后的减贫新愿景。十九大报告明确了中国未来 30 年发展的“两阶段”目标， 并提出到 2035 年基本实现社会主义现代化的论断，为新的扶贫政策制定提供了依据。 到 2020年，中国计划使 2010年标准下的农村贫困人口全部脱贫，但这并不意味着贫困 问题届时将得到彻底解决。基于上文所讨论的贫困新特征与新趋势，需要制定新的 3 2020 后减贫战略。回顾 40 年来的减贫路径，中国完成了从开发式扶贫向区域瞄准再到 精准扶贫的转变。未来，结合城乡融合发展及乡村振兴战略等宏观设计，扶贫工作突 出可持续的、基于公平权利的社会保障的思路将逐步清晰。中国 2020 年后的减贫新愿 景，即到 2035 年建立城乡统筹的贫困治理体系，确立城乡基本公共服务均等化的减贫 战略方向。各项减贫目标将更为具体，旨在缩小城乡居民收入水平差距，保障城乡贫 困人口义务教育、基本医疗、住房安全等公共服务的均等化。一系列工作将得以推进， 包括制定针对老年人、妇女、儿童、残疾人、农民工等脆弱群体的减贫目标，建立城 乡统一的贫困测量、识别、瞄准和干预体系，以及完善可持续的财政金融扶贫支持体 系等。 2020 后减贫战略的重点问题。基于中国减贫面临的主要挑战和问题，本研究提 出了 2020年后的减贫战略需要聚焦的五个重点问题。 首先，判断和预测未来的经济社会发展条件是制定 2020 年后减贫战略的前提。未 来，需要通过模拟分析研究 2020 年、2025 年、2030 年、2035 年后国家经济社会发展 情况，尤其是资源约束、产业结构和人口结构的动态变化。 第二，2020 年后减贫战略需采用新的贫困标准以估算贫困人口的规模、特征、分 布，帮助确定具体的工作方向。随着 2020 年减贫目标的实现，现行贫困标准下的绝对 贫困有望消除，下一步的贫困标准制定有三个政策选择：更高的绝对贫困标准、新的 相对贫困标准、多维贫困标准。考虑到 2035 年实现社会主义现代化的目标、乡村振兴 的目标以及减贫的新愿景，2020 年后将更加重视收入和生活水平差距的缩小，突出公 平性的相对贫困测量将进入政策制定者的考虑范围。 第三，建立城乡统筹的贫困治理体系。新的减贫战略需要建立城乡一体化统筹的、 多部门协调参与的贫困治理体系，同时要明确扶贫体制中的责任分工，特别是政府、 市场和社会组织的分工，重视社会创新的作用，加强地方政府的能力建设，以及对金 融资源和社会资源的动员等。 第四，减贫战略的核心是利贫性，建设基于基本公平权利的社会保障体系。目前 脱贫攻坚工作的一个短板是社会保障，新的城乡统筹的贫困治理需要构建利贫性的社 会保障体系，一是继续扩大社会保障覆盖面，实现社会保障全民覆盖，二是提高社会 保障水平，尤其是农村养老、医疗和教育保障水平，三是针对贫困人口的医疗、教育、 住房、就业等需求完善专项救助制度，四是制定针对性的特殊人群的救助，包括贫困 儿童的营养、健康和教育，贫困老人的救助和护理，残疾人口的医疗与就业支持，农 民工的社会保障、子女教育等问题。 第五，扶贫财政体系改革和金融机制创新是减贫战略可持续的重要支撑。减贫目 标的实现离不开财政和金融支持，新的减贫战略需要国家财政体系的改革和社会金融 机制的创新。在财政体系改革方面，首先，城乡统筹的贫困治理体系要求国家财政体 系进行相应的机制改革，打破城乡分割、部门分割的财政分配格局。其次，改革财政 支出方式以与贫困人口的需求由生产向生活和社会保障领域的转变相适应。第三，优 化财政支出结构，目前财政扶贫支出主要以农业及基础设施领域为主，科教文卫、养 老、医疗等基本公共服务支出不足，同时，要支持贫困地区尤其是农村地区及贫困人 口的公共服务，体现公共服务的均等化。在金融机制创新方面，中国政府长期以来在 鼓励金融机构服务于城乡弱势群体和小微企业方面制定了很多政策，近年来政策性金 融、开发性金融、商业金融和合作金融在精准扶贫战略实施中发挥各自优势，使金融 服务的可及性和效率大大改善。但是，对于欠发达地区和城乡弱势群体及小微企业， 4 打通金融服务最后一公里仍然是没有完成的任务，特别是主要服务于中低收入和贫困 群体创业就业的小微金融发展仍然需要更具包容性的政策支持，也有不少可以提高的 空间。 5 1 背景 改革开放 40 年以来的高速经济增长使中国在消除极端贫困方面成效显著，并对全球减贫 做出了重要贡献。世界银行数据显示，从 1981 年至 2012 年，中国绝对贫困人口减少约 7.4 亿 人，占同期全球减贫人数的 70%以上。2012 年至 2017 年，中国现行贫困标准下的农村贫困人 口由 9899 万人减少至 3046 万人（国务院扶贫办，2018）。同时，贫困人口的营养状况、教育 程度、预期寿命及其他福利指标也得到了全面改善。但是，中国减贫面临的形势依然严峻，剩 余贫困人口规模依旧较大，且贫困程度深，减贫成本和稳定脱贫难度高。2020 年后，中国将 步入全面建成小康社会的发展阶段，届时绝对贫困基本消除，相对贫困和多维贫困问题逐渐凸 显，主要呈现为收入、社会公共服务获得上的不平等以及健康、教育等社会保障方面的不足。 此外，中国社会与经济还将面临一系列新变化，尤其是老龄化的加速与城镇化的逐步推进，贫 困问题也将因此呈现新特征。在此背景下，需要解读和判断 2020 年后新时期发展的内涵、趋 势和挑战，并据此设计科学有效的减贫战略。 1.1 中国经济与社会转型 中国经济自改革开放以来长期处于稳步快速发展阶段，1978-2017 年，人均国内生产总值 由 385 元增至 59660 元（国家统计局，2018）。按照世界银行提出的分类标准，中国已进入中 等偏上收入国家行列。随着经济的快速发展，中国经济结构已经从以农业为基础转变为以制造 业和服务业为基础。1980-2017年，农业增加值占 GDP的比重从 30.2%下降到 7.9%，同时第三 产业所占比重从 21.6%上升到 51.6%。相对于农业在 GDP中所占比重，农业劳动力比例降速较 缓，1978-2016年，由 70.5%下降至 27.7%（国家统计局，2017）。农业部门的平均劳动力生产 率增长落后于非农业部门，通过农业发展带动农民脱贫的难度加大。 在经济高速发展的推动下，中国进入了快速的城镇化进程。2006 年起，中国城镇化发展 速度已经超过其经济增长的步伐。1980 年，约 80%的人口居住在农村地区，而 2017 年，常住 人口城镇化率已达 58.5%（国家统计局，2018），这一数字距发达国家 80％的平均水平还有差 距，也预示着巨大的城镇化潜力。“十三五”规划纲要提出，到 2020 年，中国常住人口城镇 化率要达到 60%。据联合国机构预测，中国城镇化率在 2030年将达到 70%，到 2050年为 76% 左右（UN, 2014; UNDP，2013）。伴随快速城镇化显现的另一特点是农村劳动力的大量转移。 囿于城乡分割的二元户籍制度，进城农民的户籍仍属农村，他们通常在非正规部门就业，或自 己从事经营活动，成为了处于城乡夹层的农民工 1。2008 至今，中国农民工总数增长了 6 千万， 2017 年底为 2.9 亿人，约占全国总人口的 21%。其增速有所放缓，已连续 4 年低于 2%，但总 量依然庞大（国家统计局，2018）。农民工收入和消费水平较城市居民较低，且无法享有与城 市居民平等的各项社会福利与公共服务，其生存与发展问题值得高度关注。 在激励增长的同时，经济体制改革也使中国的收入分配差距逐步扩大。2016 年，中国的 基尼系数为 0.465，比上年有所回升，收入差距扩大的趋势未能得到根本扭转（国家统计局， 2017）。首先，城乡收入差距依然显著，2017年城乡居民人均收入倍差 2.71，若加上城镇居民 享受的各项福利，城乡居民的实际收入差距更大。第二，农村内部收入差距呈扩大趋势。2016 年《国民经济和社会发展统计公报》首次采用全国居民五等份收入，结果显示高收入组人均可 支配收入与低收入组比例为 10.7:1。第三，地区间、行业间、不同类型单位间收入差距显著。 东部地区收入水平显著高于其他地区，农林牧渔业平均工资显著低于制造业、建筑业、金融业 等行业，同一行业内国有单位、城镇集体单位和其他单位工资水平也有显著差异。社会保障和 公共服务是政府调节收入分配差距、缓解贫困的重要手段。但当前城乡二元结构下的中国社会 保障制度不统一，体系不健全，覆盖面较小，财政支持力度较低，面向农村地区和城镇流动人 1 农民工是指户籍仍在农村，进入城市务工和在当地或异地从事非农产业劳动 6 个月及以上的劳动者。本地农民工 是指在户籍所在乡镇地域内从业的农民工。外出农民工是指在户籍所在乡镇地域外从业的农民工。 6 口 2的公共服务严重不足，对收入分配差距调节不力，甚至在一定程度上进一步拉大了收入差 距。 同时，中国的人口结构业已发生明显变化，呈高龄少子特征。受人口预期寿命的延长和计 划生育政策带来的低出生率的影响，中国人口的老龄化程度正在加速深化。2016年，中国 10.8% 的人口（1.50 亿人）年龄在 65 岁及以上，老年抚养比为 15.0%。2017 年，65 岁及以上人口占 总人口的 11.4%。与此同时，劳动年龄人口占总人口比重持续降低（国家统计局，2018）。预 计至 2030 年，老年抚养比将达 23%（World Bank, 2013）。老龄化的加剧易诱发一系列社会和 经济问题，当其与城镇化发展趋势合流时，城市人口负担与社会保障压力或将持续攀升，为减 贫工作带来新挑战。 1.2 中国与全球贫困趋势及挑战 在经济结构转型、收入差距显著、城镇化及人口老龄化的背景下，中国的贫困状况也呈现 出新特征。首先，随着农村减贫工作的推进，剩余贫困人口脱贫难度增大，深度贫困地区的脱 贫任务十分艰巨。第二，健全的农村社会保障体系尚未建立，老龄化时代农村面临的养老、医 疗等问题或将加剧。第三，城镇化进程中的农村转移劳动力，可能由于各种原因沦为新的城市 贫困人口，这类贫困人口的减贫难度较大，将带来更严峻的社会问题。第四，贫困人口的多维 贫困，尤其是健康、营养和教育问题突出，消除因病致贫、儿童营养不良等现象亟待长期大量 投入，教育公共服务的城乡、区域和群体差距仍十分显著，不利于从源头阻断贫困的代际传递。 2020 年全面建成小康社会后的贫困特征、发展环境以及城乡一体化的新减贫战略是当前 亟需研究的重点问题。第一，贫困的动态变化对贫困监测、瞄准和帮扶提出了更高要求，贫困 变动状况如何，变动的原因有哪些，如何瞄准这些脆弱贫困群体并采用长期的可持续方式帮助 其脱贫需要进一步研究。第二，长期以来，对贫困的关注重农村而轻城市。经济社会转型过程 中，贫困问题开始由农村向城市转移。目前，中国城市贫困标准制定和贫困人口规模测量尚待 研究，城市贫困人口的住房、就业问题尤为突出，总结国际社会关于减少城市贫困的做法和经 验有望为中国提供参考借鉴。最后，经济社会转型中的社会保障服务均等化问题，尤其是城乡 一体化的社会保障也是中国减贫需要研究的重点问题。 中国贫困状况经历的一些变化在全球范围内具有共性。极端贫困人口数量在世界范围内大 幅度下降，1990 年，全球 35%的人口生活在国际极端贫困线（每人每天 1.9 美元）以下，2012 年降为 12.4%（World Bank, 2016）。2000 年以前，美国、日本和澳大利亚等主要发达国家的 贫困发生率已低于 5%（Ravallion，2014）。从当前全球贫困人口分布趋势来看，贫困人口由 主要集中在低收入国家转变为主要分布在中等收入国家（72%），这与中国、印度及其他亚洲 国家持续的经济发展和从低收入国家逐渐迈入中等收入国家有关（Andy Sumner，2010）。从 城乡比较来看，城市贫困发生率约为农村的一半（World Bank，2017），但随着城市化进程的 推进，贫穷向城市地区转移的趋势愈发明显。从人群来看，儿童贫困发生率一直居高不下，该 问题在发展中国家尤其突出。发达国家则面临老龄化带来的老年贫困问题，这对其社会保障体 系提出了更高要求。 在取得巨大成效的同时，全球减贫工作也面临着不断变化的国际政治、经济和社会形势带 来的新挑战。一方面，全球化、城镇化与高速的经济发展在帮助部分人脱贫的同时，也会带来 更多的经济冲击。缺乏教育与培训的转移人口容易成为新的城市贫困人口。此外，科技的进步 和生产自动化的普及不断压缩劳动力密集型产业的发展空间，贫困人群工作机会因此大幅缩减。 另一方面，未来经济增长速度及经济增长的减贫效应还存在不确定性。经济增速放缓将影响群 众生活水平，低收入人群受到的冲击尤为显著。受经济增长速度制约，各国的社会保障支出面 临沉重压力，社会保障水平和社会服务能力亟待提升。 1.3 研究目标与方法 2 流动人口指居住地和户口登记地不同的人口。 7 本研究旨在准确认识和判断中国城乡贫困的现状、特点和存在的问题，梳理扶贫政策的演 变及存在的问题，分析中国减贫工作面临的国际国内形势与新问题，并针对这些问题梳理和总 结国际经验，提出 2020年后中国减贫新愿景，并为新的减贫战略制定提供政策建议。 本研究基于文献研究、数据分析与专家访谈获取并分析相关信息。研究团队采用文献研究 和政策回顾的方法，重点讨论了中国城乡扶贫的制度和政策及其缺口，并研究了中国社会保障 制度及其减贫影响。全球减贫方面，本研究概述了全球贫困状况、趋势和特征，对世界银行等 国际机构对贫困测量与瞄准、社会保障、城市贫困和贫困治理等问题的研究进行系统梳理，并 针对中国减贫工作提出了政策建议。 本研究利用数据分析方法分析了中国城乡贫困的现状与趋势，除使用公开的中国农村贫困 统计数据、国家民政部公布的低保数据和世界银行发布的中国城乡贫困数据之外，还专门申请 使用了国家统计局 2015 年部分城乡居民样本调查数据。本研究建立了包含三个维度十个指标 在内的多维贫困测量体系分析中国城乡多维贫困现状，利用 Foster-Greer-Thclrbecke（FGT）指 数衡量了贫困深度和广度，并测算了低保、养老保险和医疗保险的减贫作用。 研究团队还通过研讨会及专家访谈等形式同世界银行、亚洲开发银行、联合国粮农组织、 联合国开发计划署、国际食物政策研究所等国际机构，国务院扶贫办、国务院发展研究中心、 中国国际扶贫中心、商务部、财政部、中国社科院、北京大学、中国人民大学、北京师范大学 等政策制定部门和研究机构的减贫研究专家进行咨询。在文献研究和专家研讨会基础上，研究 团队分别赴山东、浙江和贵州省开展调研，了解其在城乡统筹的精准扶贫、产业扶贫、易地扶 贫搬迁以及 2020 年后的扶贫探索等方面的实践。国际减贫经验方面，研究团队基于对各国经 济社会情况的比较分析，选取日本和泰国进行实地调研，分别访谈了日本农林中金综合研究所、 日本国际农林水产研究中心、东京大学、日本明治学院大学、泰国国民健康委员会、泰国玛希 隆大学、联合国儿童基金会泰国办公室等机构，参加国际食物政策研究所在泰国曼谷举办的加 快减少饥饿与营养不良南南交流国际会议、以及在清迈举办的以包容性农村转型促进地区食物 安全—聚焦社会保障与减贫为主题的亚太地区农业政策圆桌论坛，就日本 1950-1960 年代转型 期减贫与社会保障经验、城市减贫经验以及泰国减贫和社会保障经验进行了访谈和专题研究。 1.4 研究内容与结构 本报告主要研究内容包含六部分。第一部分介绍研究背景、方法和报告主要内容。第二部 分对中国农村与城镇贫困的现状与趋势进行了定量分析，关注了妇女、儿童、老人等城乡特殊 脆弱群体的贫困状况，并特别评估了以农民工为代表的城市流动人口面临的贫困问题。第三部 分梳理了 1978 年以来中国城乡扶贫政策、治理体系及扶贫资源投入模式的演变，研究了城乡 社会保障体系的发展与现状，并评估了低保、养老保险和医疗保险等重点项目在减贫工作中发 挥的作用。第四部分研究国际减贫经验对中国的借鉴意义，梳理介绍了有代表性的中等收入国 家和国际组织在贫困测量与瞄准、利贫性城乡社会保障体制、城市贫困、贫困治理等发展方面 的战略、政策与经验。基于前四部分的分析与评估，报告第五部分对 2020 年后城乡统筹发展 背景下贫困趋势的发展进行了预测，提出了减贫新愿景以及与发展阶段相协调的减贫目标与战 略需要关注的重点问题，第六部分是整个报告的结论。 2 中国贫困现状和趋势 中国缺乏统一的城乡贫困标准，为贫困测量工作带来了挑战。本研究使用中国农村现行贫 困标准分析农村贫困状况，采用按照购买力平价计算的世界银行每人每天 3.1 美元的标准作为 城镇居民和农民工的绝对贫困标准。此外，本研究还将 2015 年城乡居民收入中位数的 50%分 别定为其相对贫困标准，2015年城镇居民人均收入中位数 29129元，因此城镇相对贫困标准为 14564.5 元；2015 年农村居民人均收入中位数 10291 元，因此农村相对贫困标准为 5145.5 元。 2.1 中国农村贫困 8 改革开放以来，中国农村贫困人口数量大幅减少，贫困发生率不断下降。按现行贫困标准 （年人均纯收入 2300 元/年，2010 年价格水平），1978 年，中国农村贫困人口 7.70 亿，贫困 发生率为 97.5%。2017 年底，中国农村贫困人口 3046 万，贫困发生率为 3.1%（国家统计局， 2018）。近 40 年间，中国农村贫困人口累计减少了约 7.26 亿，贫困发生率下降了 94 个百分 点。 图 1. 改革开放以来不同标准下中国农村贫困人口和贫困发生率变化趋势 贫困地区农村居民呈现出收入追赶的良性趋势，其收入水平与全国农村的差距进一步缩小。 2017年，贫困地区农村居民人均可支配收入 9377元，是全国农村平均水平 13432元的 69.8%， 比 2012 年提高 7.7 个百分点。2013-2017 年，贫困地区农村居民人均可支配收入年均实际增长 10.4%，实际增速比全国农村平均水平高 2.5 个百分点（国家统计局，2018）。收入不断增长 的同时，农村居民的住房、饮水、卫生等方面条件也不断改善。贫困地区交通、电力、通信等 基础设施覆盖面逐步扩大，医疗和教育等公共服务持续完善。 表 1.2013-2016 年全国贫困农村社区基础设施和公共服务改善情况（%） 2013 2014 2015 2016 居住竹草土坯房的农户比重 7.7 7 5.7 4.5 使用照明电的农户比重 99.2 99.5 99.8 99.3 使用管道供水的农户比重 53.1 55.5 61.5 67.4 使用经过净化处理自来水的农户比重 30.9 33.4 36.4 40.8 饮水无困难的农户比重 80.4 82.3 85.3 87.9 独用厕所的农户比重 92.3 93.2 93.6 94.2 炊用柴草的农户比重 61.1 59.4 54.9 51.4 所在自然村通公路农户比重 97.8 99.1 99.7 99.8 所在自然村主干道路硬化的农户比重 88.9 90.8 94.1 96 所在自然村能便利乘坐公共汽车农户比重 56.1 58.5 60.9 63.9 所在自然村通电话农户比重 98.3 99.2 99.7 99.9 9 所在自然村能接收有线电视信号农户比重 79.6 88.7 92.2 94.2 所在自然村通宽带农户比重 71.8 79.8 所在自然村垃圾能集中处理农户比重 29.9 35.2 43.3 50.9 所在自然村有卫生站农户比重 84.4 86.8 90.4 91.4 所在自然村上幼儿园便利农户比重 71.4 74.5 76.1 79.7 所在自然村上小学便利农户比重 79.8 81.2 81.7 84.9 资料来源：国家统计局住户调查办公室，《中国农村贫困监测报告 2017》，中国统计出版社。 部分农村居民尽管有高于贫困标准的收入，但是出于对子女教育、建造新房、治病养老以及 预防其他不确定性事件等多方面考虑，通常选择将现有消费水平控制在贫困线以下，增加积蓄以 备不时之需（李实，2002；王增文等，2014）。本研究分析了国家统计局 2015 年部分城乡居民 样本调查数据，发现在现行贫困标准下，中国农村收入贫困发生率 6.4%，而消费贫困发生率 为 9.3%。家庭收入水平略高于贫困线的脆弱农户极易返贫，在社会保障能力不足的情况下， 面对潜在的预期支出更倾向于选择压缩当前消费，而对收入贫困的分析往往忽略了这部分人群 的困境。 与全国农村平均水平相比，农村贫困人口收入依然处于劣势，相对贫困现象不容忽视。国 家统计局 2015 年部分城乡居民样本调查数据显示，在相对标准下，中国农村贫困发生率为 19.1%（同期收入贫困发生率为 6.4%），其中西部地区农村相对贫困发生率最高，达 24.6%。 农村居民内部及区域层面仍存在收入不平等状况。将农村居民按人均可支配收入从低到高进行 五等分分组，2011-2015 年，高收入户和低收入户之间的人均可支配收入差距及人均可支配收 入之比均呈扩大态势。将农村居民按东、中、西部及东北地区进行分组并对比区域间农户人均 可支配收入，结果显示 2011-2015 年，东西部地区农户人均可支配收入差距最大，且该差距总 体呈扩大趋势，2015 年达 5204 元。 图 2.“十二五”期间中国五等分收入组农户人均可支配收入增长趋势 （以 2011年为基期，扣除通胀因素） 2,001 2,258 2,734 2,578 2,834 2,708 4,256 4,686 5,667 6,151 6,632 7,049 6,208 6,863 8,016 8,851 9,470 10,048 8,894 9,885 11,225 12,526 13,352 14,162 16,783 18,527 20,257 22,303 23,893 25,616 0 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 低收入户 中等偏下户 中等收入户 中等偏上户 高收入户 10 中国农村贫困区域分布不均衡的特点显著。贫困人口集中在中西部地区，部分地区贫困程 度较深。截至 2017 年，中国东中西部农村贫困人口分别为 300 万、1112 万、1634 万，占全国 农村贫困人口比重分别为 9.8%、36.5%、53.6%。分省来看，贵州、云南和河南是全国贫困人 口最多的三个省。《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020）》确定的 14 个集中连片特困地区的 贫困人口在全国所占比重一直在 50%左右，其中，滇黔桂石漠化区、武陵山区和乌蒙山区 3个 片区贫困人口占全国比重最高，西藏、四省藏区、南疆四地州和四川凉山彝族自治州、云南怒 江傈僳族自治州和甘肃临夏回族自治州（“三区三州”）2016 年底仍有贫困人口 318.54 万人， 贫困发生率达 16.7%，如期实现深度贫困地区脱贫攻坚的目标依然有难度。 2.2 中国城镇贫困 随着农业人口转移与城镇化的逐步推进，城镇贫困日益成为值得重视的社会问题。由于中 国官方未曾设立城镇贫困线，也没有官方城镇贫困数据，城镇贫困的量化尚缺乏统一标准。城 镇最低生活保障标准的测算通常采用基本生活费用支出法，即以居民基本食品和其他生活必需 品的费用支出为基础进行测算（民政部，2011），考虑到其与贫困标准测算方法的相似性，可 用以估测城镇贫困人口。2007-2016 年，中国城镇低保人口由 2243 万下降至 1650 万，比重从 3.7%下降至 2.1%，降幅为 1.62 个百分点（人力资源和社会保障部，2017）。 图 3. 2007-2016 年中国城镇低保人口 （万人） 数据来源：人力资源和社会保障部 世界银行公布的国际贫困线也是确定中国城市贫困线的重要参考标准，据此测定的贫困数 据便于进行国内和国际比较。采用每人每天消费 3.1 美元的国际贫困标准进行测算，1981 年中 国城镇人口呈现整体性贫困的特征，贫困发生率达 96.32%，这一数字于 2013 年降至 3.44% （World Bank, 2018）。以国际 3.1 美元贫困线考察本研究使用的国家统计局 2015 年 8 个省的 城镇住户抽样调查数据，发现中国城镇收入贫困发生率为 0.5%，消费贫困发生率为 4.9%。若 采用城镇相对贫困线（城镇居民人均可支配收入中位数的一半），则中国城镇相对贫困发生率 为 11.8%，远高于绝对贫困发生率。可见城镇贫困人口的收入水平足以支持生存所需，但落后 于社会整体发展水平，需通过社会保障等再分配手段调整收入差距格局，使更多城镇居民能共 享经济社会的发展成果。 2.3 中国农民工贫困 随着城市化发展，日益频繁的人口流动使得暂时离开户籍所在地而又没有永久迁居至城市 2,243 2,280 2,341 2,335 2,305 2,214 2,123 2,028 1,843 1,650 0 500 1,000 1,500 2,000 2,500 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 11 的农民工成为城市贫困人口新主体。2017 年全年农民工总量 28652 万人，较上年增长 1.7%。 其中，本地农民工 11467 万人，增长 2.0%；外出农民工 17185 万人，增长 1.5%。农民工月均 收入水平 3485 元，比上年增长 6.4%（国家统计局，2018）。 图 4. 2011-2017 年农民工人数及变化趋势 数据来源：国家统计局 亚洲开发银行利用国家统计局住户调查数据估算出 2004 年中国农民工收入贫困发生率为 5.2%，消费支出贫困发生率则高达 52.3%（Asian Development Bank, 2008）。Du、Gregory 和 Meng（2006）发现，若采用低保线作为贫困标准，中国流动人口贫困发生率为 10%，城镇居 民贫困发生率为 3%；采用基本需求法计算得出的贫困标准高于低保线，此时流动人口贫困发 生率为 16%，城镇居民贫困发生率为 6%。 本研究利用国家统计局 2015年住户调查数据评估中国农民工贫困状况。在国际 3.1美元贫 困线标准下，农民工收入贫困发生率为 2.1%，消费贫困发生率则达 12.3%。若采用相对贫困标 准（城镇居民人均可支配收入中位数的一半），农民工贫困发生率为 26.3%，远超前值与同一 标准下的城镇居民贫困发生率（11.8%）。单从收入视角判断，绝大多数农民工的收入均超过 了设定的贫困线，但与城镇居民收入水平尚存较大差距，农民工贫困是城镇化进程中不容忽视 的问题。消费视角下的农民工贫困问题也较为严峻，由于房租、医疗、教育等高额费用均需独 立支付，加之身份、就业与民生保障乏力，使农民工倾向选择降低消费水平，以预防性储蓄的 方式应对未来生活的不确定性。 2.4 中国城乡特殊群体贫困 中国城乡妇女、儿童和老人等特殊群体的贫困问题较为突出。贫困女性化是对贫困家庭中 “女户主家庭”增多、贫困人口中女性越来越多这个现象的一个概括，已逐渐成为发展中国家 城市化进程中面临的巨大挑战。儿童是一个在心理、生理上比成人特殊的弱势群体，贫困则是 儿童健康成长与日后全面发展的重要威胁因素。作为中国未来的重要人力资本基础，儿童尤应 得到重视并免于贫困的影响。随着人口老龄化的加剧，老年贫困问题逐步显化，备受学界和社 会关注。北京大学国家发展研究院 2013 年《中国健康与养老追踪调查》的数据显示，在 60 岁 以上的老年人中，有 22.9%的人（4240 万人）的消费水平位于贫困线以下。 25,278 26,261 26,894 27,395 27,747 28,171 28,652 4.4% 3.9% 2.4% 1.9% 1.3% 1.5% 1.7% 0.0% 0.5% 1.0% 1.5% 2.0% 2.5% 3.0% 3.5% 4.0% 4.5% 5.0% 23,000 24,000 25,000 26,000 27,000 28,000 29,000 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 农民工人数（万） 同比增长率（%） 12 本研究测得的 2015 年农村妇女、儿童和老人收入贫困发生率分别为 6.3%、7.9%和 10.4% （当年全国农村收入贫困发生率为 6.4%），其消费贫困发生率分别为 9.1%、10.9%和 23%， 以农村老年人的消费贫困问题最为严峻。李实等（2017）研究了 2015 年中国农村贫困人群结 构性特征差异，发现仅抚养儿童的家庭贫困发生率高于仅赡养老人的家庭，同时抚养老人和儿 童的家庭贫困发生率最高，为 8.0%。特殊群体及其为家庭带来的经济负担值得关注。 中国城镇特殊群体的收入贫困程度相对而言较轻，2015 年数据显示其收入贫困发生率均 未超过 1.0%。但他们的消费贫困问题，尤其是城镇老人的消费贫困，依然值得关注，2015 年， 其消费贫困发生率为 13.3%（同期城镇消费贫困发生率为 4.9%）。此外，城镇妇女和儿童的生 存与发展还面临相对贫困的阻碍，2015 年，其相对贫困发生率分别为 11.8%和 15.7%。 2.5 中国城乡多维贫困测量 贫困问题的复杂性还表现在贫困群体不仅收入和消费不足，同时也在教育、健康和资产等 多个方面遭受剥夺。随着对贫困理解的深入和可获得数据增多及数据处理能力的增强，近年来 学者开始利用多维贫困方法测量贫困状况，多数结果显示中国农村多维贫困发生率高于传统收 入贫困结果（杨龙等，2015；王素霞等，2013；高艳云，2012；Labar et al., 2011; 李佳路， 2010）。本研究建立了包括教育（受教育程度）、健康（健康状况）和生活条件（住房、户外 路面、饮用水、卫生厕所、沐浴设施、炊用能源、资产数量、通信通讯）三个维度十个指标的 多维贫困测量体系（详见附录分报告 1）。按照国际学界经验，选取 0.4 作为贫困剥夺临界值， 中国农村多维贫困发生率为 14.8%，区域对比显示西部地区农村多维贫困发生率最高 （20.3%）。研究选取的三个维度中，农户家庭成员受教育情况对多维贫困指数的贡献最高， 为 39.4%，其次为健康（30.6%），体现了在农村加强教育与健康方面的社会服务与社会保障 措施的实践意义和迫切性。在生活条件方面，中国农村贫困主要体现在卫生厕所、炊用能源、 沐浴设施、资产数量以及通信通讯方面的剥夺。 与农村贫困类似，城镇贫困也有其多维性与复杂性。利用本研究建立的多维贫困测量体系 分析中国城镇贫困，发现贫困剥夺临界值取 0.4 时，城镇多维贫困发生率为 3.1%，其中东北地 区多维贫困发生率最高（4.4%）。研究选取的三个维度中，健康维度对多维贫困指数的贡献 最高，为 52.1%，说明城镇贫困居民的卫生服务需求未得到满足，可从提升医疗保障力度入手 实施帮扶。 对农民工贫困的考察也需要从多维的角度进行研究。以往研究使用的多维贫困测度指标包 括收入、消费、居住、健康、教育、医疗、脆弱性、工作与生活状况及主观感受等（孙咏梅， 2016a，2016b，2016c）。本研究发现，贫困剥夺临界值取 0.4 时，农民工多维贫困发生率为 7.8%，其中西部地区贫困发生率最高（11.8%）。研究选取的三个维度中，教育维度对多维贫 困指数的贡献最高，为 43.1%，其次为健康维度（32.1%）。农民工没有城镇户籍，不能与城 镇居民享受同等的社会福利与公共服务，与城镇居民相比，农民工的受教育程度显著较低，在 健康和医疗保障等方面的状况也不容乐观。 2.6 小结 改革开放以来，中国农村贫困人口持续减少，农民人均可支配收入有较大幅度增长，生活 条件与各项公共服务状况也有所改善。但与全国农村平均水平相比，农村贫困人口收入依然处 于劣势，且地区间与农村内部收入差距依然存在，深度贫困地区仍是脱贫攻坚工作的重点。从 多维贫困的角度来看，教育是中国及各地区农村多维贫困中被剥夺最严重的维度。城镇贫困方 面，贫困人口的收入水平足以支持生存所需，但落后于城镇社会整体发展水平。从多维贫困来 看，健康是城镇贫困中受剥夺最严重的维度。农民工的贫困程度在各种测量方法和标准下均高 于城镇居民平均水平，教育是其在多维贫困中受剥夺最严重的维度。此外，妇女、儿童和老人 等特殊群体的贫困是城乡减贫工作需要共同关注的问题。 13 表 2. 2015 年中国城乡及农民工贫困发生率（%） 收入贫困发生率 消费贫困发生率 相对贫困发生率 多维贫困发生率 农村 6.4% 9.3% 19.1% 14.8% 农村妇女 6.3% 9.1% 19.0% - 农村儿童 7.9% 10.9% 23.5% - 农村老人 10.4% 23% 18.6% - 城镇 0.5% 4.9% 11.8% 3.1% 城镇妇女 0.4% 4.8% 11.8% - 城镇儿童 0.4% 5.4% 15.7% 城镇老人 0.9% 13.3% 6.6% 农民工 2.1% 12.3% 26.3% 7.8% 数据来源：国家统计局 2015 年部分城乡居民样本调查数据 3 中国扶贫政策和扶贫体系演变及挑战 虽然中国取得了举世瞩目的减贫成就，在贫困治理上中国并没有全国统一的贫困治理体系， 而是采取城乡分割的二元治理模式，在扶贫政策和投入上城乡也存在显著的差异。随着城镇化 进程的推进，城市贫困、流动人口的贫困问题日益凸显，给中国扶贫治理体系和扶贫政策提出 了新的挑战。本报告分别梳理了中国农村和城镇扶贫政策的演变历程以及扶贫体系和投入现状 以及存在的挑战，并有针对性的深入分析中国社会保障制度的现状和挑战，最后研究东部扶贫 改革试验区在这些挑战下的扶贫探索以及面临的新的挑战。 3.1 中国农村扶贫政策 建国后至改革开放前的中国农村扶贫政策以救济式扶贫为主，形式单一、分散。改革开放 后，中国农村减贫成效显著，很大程度上得益于经济的快速发展与政府主导的大规模减贫工作， 其重点逐渐由以改善贫困地区发展条件、提升贫困人口能力的区域开发扶贫转向精准扶贫。改 革开放后的扶贫政策演变可以划分为六个阶段。 1978-1985 年：体制改革推动农村减贫。这一时期，在制度层面推动体制改革、发展生产 力是减贫的主要途径。中国实行了家庭联产承包经营责任制，提高粮棉等主要农副产品的收购 价格，同时初步改革购销体制和农产品流通体制，并引导农民开展农业的多种经营。扶贫政策 开始由以生存救助为主的无偿救济转向以生产帮助为主、兼有部分有偿救济的扶贫政策，瞄准 最贫困的老少边穷地区，并开始实施以工代赈工程。 1986-1993 年：启动大规模开发式扶贫。1986 年，中国政府启动了农村专项反贫困计划。 中央一级成立了国务院贫困地区经济开发领导小组及其办公室，县以上政府也建立了相应的专 门机构。中国的扶贫政策转向开发式扶贫，通过为贫困人口提供缺少的技术、资金、文化等要 素，使其通过自身的发展从根本上摆脱贫困。同时明确了区域扶贫的基本方针，在全国划分了 18 个集中连片贫困地区，安排了支援不发达地区发展资金、以工代赈资金和扶贫贴息专项贷 14 款 3 类专项扶贫资金。 1994-2000 年：八七扶贫攻坚阶段。1994 年，中国出台《国家八七扶贫攻坚计划》，计划 用 7 年左右的时间（1994-2000 年），基本解决当时全国农村 8000 万贫困人口的温饱问题。这 是中国首个具有明确目标、对象、措施和期限的扶贫开发计划。中国的扶贫组织体系建构逐渐 完善，并建立了分级负责、以省为主的扶贫开发责任制，实行扶贫工作党政“一把手”负责制。 扶贫开发工作瞄准 592 个贫困县，到村到户的工作方针逐步确立，农村扶贫资金逐步向贫困户 倾斜，投入力度增强，投资方式趋向多元化。专项扶贫、行业扶贫、社会扶贫与国际合作相结 合的“大扶贫格局”逐渐形成。 2001-2010 年：综合扶贫开发阶段。2001 年，中国出台了农村扶贫的第二部纲领性文件— —《中国农村扶贫开发纲要（2001-2010）》，完善了开发式扶贫战略，确定了“政府主导、 社会参与、自力更生、开发扶贫、全面发展”的农村扶贫开发方针。中国调整了贫困县和扶贫 标准，将扶贫重点瞄准 14 万个贫困村，并实施了整村推进扶贫开发。农业产业化开发扶贫逐 步推进，劳动力转移培训工作启动。中国还建立了全国农村最低生活保障制度（简称低保）， 为因丧失劳动能力或遭受意外事件而陷入极端贫困的农民提供生活保障。 2011-2013 年, 完善综合扶贫开发阶段。2011 年，中国政府发布《中国农村扶贫开发纲要 （2011-2020）》（简称《纲要 2》），大幅度提高了农村扶贫标准，从 1274 元提高到 2300 元。 《纲要 2》同时确定了集中连片特困地区为全国农村扶贫开发的主战场，划分出 14个集中连片 特困地区，将 680 个贫困县作为国家农村扶贫开发的重点对象。并明确将行业扶贫与专项扶贫、 社会扶贫一起，列为中国农村扶贫的三个基本方式，构筑起新的综合扶贫的大格局。 2014 年至今，中国农村扶贫进入了以“精准扶贫、精准脱贫”为中心的新时期，核心工 作是对贫困户进行精准识别，在找出致贫原因的基础上进行精准帮扶，根据扶贫对象的实际状 况进行有进有出的动态管理，对贫困户的扶持效果进行考核，以保证精准脱贫。中国初步构建 了包括产业扶贫、就业扶贫、易地扶贫搬迁、教育扶贫、健康扶贫、资产收益扶贫、生态保护 扶贫和社会保障兜底扶贫的综合扶贫方式，并开始实施光伏扶贫、电商扶贫和旅游扶贫等新型 扶贫方式。 3.2 中国城镇扶贫政策 不同于农村扶贫，中国没有系统的城镇扶贫体系与政策。当前的城镇扶贫政策始于上世纪 90 年代，主要为应对国企改革带来的城市失业，包括就业、再就业支持与社会保障两部分 （社会保障部分将在 3.4 节具体讨论）。在城市下岗失业人员救助和再就业援助方面，主要措 施包括领取失业保险、享受就业服务、创业支持。城镇就业困难人员（因身体状况、技能水平、 家庭因素、失去土地等原因难以实现就业，以及连续失业一定时间仍未能实现就业的人员）可 享受登记失业人员上述的所有待遇。政府还要求公共就业服务机构建立就业困难人员帮扶制度， 对就业困难人员实施优先扶持和重点帮助。 作为城镇常住人口，农民工面临的贫困挑战是目前被忽视的一个重要问题。据国家统计局 全国农民工监测调查报告，2016 年全国农民工平均年龄为 39 岁，其中 40 岁及以上的占 46.1%， 50岁以上的占 19.2%。此外，自主就业农民工已占进城农民工总数的 30%，相当一部分在非正 规部门从事不稳定的低收入工作，并面临很大的失业风险。他们亟待在就业和社会保障方面得 到政府支持，以应对工作、就医与养老以及子女教育等方面的挑战，但却长期被城乡扶贫和社 会支持政策排除在外，是中国现行以户籍为基础的扶贫体系中被忽略的群体。随着 2014 年 《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》和 2016 年《国务院关于实施支持农业转 移人口市民化若干财政政策的通知》的发布，这一状况逐渐有所改观。中央部门和地方都出台 了相关政策改善农民工生计状况。 就业培训和社会救助方面。2014 年以来，大连等地先后将农民工纳入城镇就业培训和社 会救助等城镇常规扶贫政策受益对象的范围。但是，大多数城镇中的农民工尚无法获得此类援 助。住房保障方面。近年来四川、广西等省市出台了新的住房保障政策，将符合条件的农民工 15 列为保障对象。但是，这些政策通常设定了较严格的条件，仅少数拥有拥稳定工作的农民工才 能受益。随迁子女教育方面。2001 年国务院首次明确提出流动儿童义务教育应以流入地政府 为主，以公办学校为主。2015 年国务院明确通知要推动实现财政转移支付同农业转移人口市 民化挂钩，并从 2017 年起统一城乡义务教育学生“两免一补”政策，在一定程度上缓解了农 民工随迁子女的教育问题。医疗和养老保障方面。近年来，中国政府在积极推动医疗保险异地 就医和结算，以及城乡居民社会养老保险统筹和异地转移，但受制于发展滞后的全国统一社保 信息系统和偏低的医疗保险报销比例与城乡居民最低社会养老保险补助标准，农民工因病致贫 的情况难有实质性改变，在城镇养老也面临诸多挑战。 3.3 中国农民工扶贫政策 中国的农民工扶贫工作仍处于相对空白状态，需克服与户籍制度相关的农民工市民化障碍。 当前，中国政府正在推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变， 以使农业转移人口享有城镇基本公共服务。但是，在缺乏全国城乡统筹的扶贫政策的背景下， 解决农民工贫困问题仍有两个主要障碍。其一，扶贫工作中的成本分担原则缺乏清晰的定义， 没有具体划分中央和地方政府之间、不同地区政府之间、政府与企业之间分担扶贫成本的制度 和执行办法，导致农民工市民化进程受阻，无法享受各项社会福利与公共服务。其二，中国城 镇低保等社会保障制度实行以地方财政投入为主的体制，若完全向农民工开放，或将出现大量 以享受低保为目的的农业贫困人口转移，超出了当前财政资源的承担能力。2020 年后，中国 城镇化水平将进一步提高，城乡社会经济将进一步融合，如何在新的条件下制定城镇居民和农 民工的扶贫政策将成为中国政府必须直面的问题。随着人口老龄化的加速以及国家经济结构调 整和技术进步，城镇贫困人群的结构和特点将发生较大变化。处理以老年、患病和失业人口为 主体的城镇贫困问题，需要中国政府在就业保障与支持、社会服务和社会保障等方面系统制定 更协调的政策。 3.4 中国扶贫体系与投入 中国政府加强和部分重构了扶贫治理体系，使之成为实现精准扶贫的组织和制度基础，但 正如前文提到的，中国并没有城乡统一的贫困治理体系，而是采用分割的二元治理模式，在城 乡贫困治理上，重视农村贫困，并建立了横向与垂直治理机制解决农村贫困问题。在垂直扶贫 治理方面，建立了自上而下五级政府抓扶贫的工作模式。省级扶贫领导和工作机构的组织与协 调能力得到了明显提升。2015 年以后，中西部省（市、自治区）都建立起了以省委书记、书 记担任组长的扶贫开发工作领导小组，省级扶贫办绝大多都达到了正厅级标准，少数省甚至安 排省委副秘书长或省政府副秘书长兼任省扶贫办主任。基层扶贫治理体系也得以完善与加强。 党委政府扶贫绩效考核制度的建立以及问责制的严格执行使扶贫开发逐渐成为县委与政府的中 心工作，乡镇扶贫工作机构和人员得到有效补充，所有贫困村都配备了扶贫第一书记和扶贫工 作队。横向扶贫治理方面，各行业部门与东部发达地区政府的扶贫责任得到明确，绝大多数承 担扶贫责任的部门都先后制定了本部门牵头扶贫任务的实施计划，参与扶贫协作的东部地区有 关省、市政府也出台了具体的协作支持计划。2013 年以来，中国还逐步完善了扶贫的问责、 考核和评估制度，对于保证精准扶贫政策和计划的落实具有积极的作用，减少了扶贫资源流失 和浪费的现象。 中国取得巨大减贫成就的一个原因是减贫投入的持续增长。2013 年以来，中国政府通过 增加财政专项扶贫投入、整合现有涉农专项资金、撬动金融资源，并动员社会资源，初步建立 起了能满足脱贫攻坚需要的扶贫资源投入体系。财政扶贫投入主要包括中央财政和地方各级财 政预算围绕阶段性扶贫目标规划安排的扶贫资金。2013 年到 2017 年，中央财政投入专项扶贫 资金从 394亿增加到 861亿，累计达 2822亿元，年均增长达到 22.7%。地方财政扶贫资金投入 也大幅度增长，基本与中央财政专项资金的增速持平。中国政府还安排地方政府债务 1200 亿 元用于改善贫困地区生产生活条件，安排地方政府债务 994 亿元和专项建设基金 500 亿元用于 易地扶贫搬迁。在直接增加国家对扶贫的财政专项资金投入的同时，中国政府还通过整合贫困 县涉农专项资金用于脱贫攻坚进一步增加了扶贫投入，并开始试点中央和省市级相关财政涉农 16 资金的配置权与使用权完全下放到贫困县。截至 2016 年底，全国共有 961 个贫困县开展了整 合试点，纳入整合范围的各级财政涉农资金总规模超过 3200 亿元 。金融扶贫投入主要是提供 扶贫再贷款、小额信贷以及支持脱贫攻坚的其他金融服务，包括产业扶贫贷款、易地扶贫搬迁 专项贷款和贫困地区基础设施贷款等，中央和地方政府、金融部门在撬动金融资源支持脱贫攻 坚方面做了许多新的努力，较大幅度增加了扶贫可用的金融资源和金融产品投入，也增加了扶 贫对象获得金融服务的机会，起源于贵州的“资源变资产、资产变资金、农民变股民”的“三 变”就是金融扶贫方面的积极探索。此外，证券和保险扶贫也取得了一定进展，比如证监会为 贫困地区企业 IPO开辟了绿色通道，保险公司针对贫困地区的特惠农险专属扶贫保险的开发在 一定程度上保障了贫困地区的农业产业发展和贫困农户的农业收入，中国保监会和银监会则在 探索对扶贫小额贷款用户提供贷款保险，由保险公司与承贷金融机构、地方政府一起分担扶贫 贷款的风险等。 在发挥政府在扶贫资源投入增加中的主导作用的同时，中国也通过其政治制度所蕴含的社 会动员能力，整合和动员各方力量合力攻坚。中国政府调整了东西部地区的结对关系，将东西 扶贫协作的重点转向贫困深度较大的民族贫困地区，并修订了东西扶贫协作考核办法以提升扶 贫协作的效果。各有关部门根据脱贫攻坚工作需要，动员和整合专业技术人才支持贫困地区。 中国还引导和支持民营企业参加精准扶贫，并不断创新民营企业扶贫的模式，除设立贫困地区 产业投资基金、“万企帮万村”等行动外，也出现了多种不同的企业扶贫模式。 3.5 中国精准扶贫工作面临的挑战 中国在精准扶贫时期对扶贫治理体系的改造，是以加强政府扶贫工作组织和实施的有效性 为中心目标设计的。从实践结果来看，改造后的扶贫治理体系确实比以前更加有效地在政府主 导下运行。但是，它也在客观上进一步弱化了贫困地区基层组织和贫困人群在扶贫干预的计划、 实施和管理中的作用，增加了基层扶贫工作对政府组织的依赖性。一旦为精准扶贫所构建的扶 贫组织体系不再运行，尤其是每年下派的近百万扶贫第一书记和驻村工作队员撤走后，贫困农 村基层组织的能力或将出现跳跃式降低。 现有的扶贫监督、考核和评估不同程度存在内容重叠、工作交叉和过于频繁等问题，增加 了基层扶贫工作者准备和陪同监督检查、考核评估的时间和精力，分散了地方扶贫工作的注意 力，容易使基层扶贫工作者将工作重心上移来应付检查、考核，甚至被迫造假，出现所谓的数 字考核、数字脱贫等现象。此外，现有的扶贫监督考核总体上仍是政府主导的扶贫工作管理的 手段，基层组织和贫困人口参与考核评估远远不够，也在很大程度上影响了监督和考核评估的 质量和结果应用。 现行精准扶贫政策的重要特点是由政府在短期内集中并调动大量资源来扶持目标贫困人群， 保证其如期脱贫。这种政策投入资源量大而受益人数少（仅建档立卡贫困户），虽有利于在短 期内实现脱贫攻坚的目标，但从长期经济和技术层面考察，仍存在不可持续性与风险。第一， 大规模的扶贫资源投入模式难以长期运转，否则一方面会使其他重要的发展需要得不到满足， 影响国家社会经济的协调发展；另一方面也会挤占非贫困地区和农村非扶贫对象原有的财政、 金融、人力、组织以及就业等资源，对其发展产生不同程度的不利影响，易激化精准扶贫政策 受益人群与社会多数民众尤其是贫困边缘人群之间的矛盾。第二，精准扶贫政策主要依赖政府 等外部力量的强力介入，而忽视了农村基层组织发育和扶贫对象能力的提升，一旦外部力量退 出或减弱，扶贫效果恐难以持续。第三，精准扶贫政策实施过程中宽松的贷款条件埋下了较大 的还款风险和坏账隐患。此外，产业扶贫项目在各地扶持的农产品存在严重的产品同构情况， 若缺乏差异化的品牌和经营策略，将形成低价竞争局面，对贫困地区和扶贫对象造成灾难性打 击，并进一步加剧其潜在的金融风险。 围绕 2020 年全面消除农村绝对贫困的目标，中国的减贫工作已进入攻坚阶段，其重点将 渐由开发式扶贫向开发式扶贫和保障性扶贫相结合。在此背景下，精准扶贫的组织体系与投入 模式有待进一步调整，需在资源分配过程中兼顾贫困人群与贫困边缘人群，更加注重贫困人口 自身发展能力与抵御风险能力的提升。基于基本公平权利的社会保障体系能够针对贫困人口发 17 挥重要的兜底作用，从共享发展角度出发，建立健全社会保障体系当为精准扶贫中的重要环节。 3.6 中国社会保障制度现状及挑战 3.6.1 社会保障制度概述 经过将近四十年的改革和实践，中国已形成了由社会救助、社会保险和社会福利组成的社 会保障制度。社会救助是中国社会保障体系的基础性制度安排，2014 年开始实施的《社会救 助暂行办法》将最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救 助、就业救助和临时救助等八项制度以及社会力量参与作为基本内容，确立了完整清晰的社会 救助制度体系。 作为直接的现金救助制度，最低生活保障制度是改革开放以来中国政府在社会救助事业 上最重大的制度创新。中国城市居民最低生活保障制度于 1993 年率先在上海开始试点，随后 覆盖了全国所有城市。享受城市低保待遇的主要是两类群体，一类是传统的“三无”家庭（无生 活来源、无劳动能力又无法定赡养人、无扶养人或者抚养人），可以按照当地的低保标准享受 全额低保待遇；另一类为城市新贫困群体，这些家庭因为失业或疾病等面临经济困难，按照家 庭人均收入低于当地保障标准的差额享受补贴。在启动城市低保的同时，农村低保制度也开始 在一些地区探索建立，并于 2007 年底覆盖了全部涉农县。城乡低保在经历了快速扩张后，已 步入稳定发展阶段。低保保障人数与保障人口占总人口比重经历了数年增长，此后有所下降。 2017 年末，全国共有 1264 万人享受城市居民最低生活保障，4047 万人享受农村居民最低生活 保障（国家统计局，2018）。 图 5. 1996-2016 城乡最低生活保障人数及比例 资料来源：国家统计局 城乡特困人员供养方面，中国先后建立起农村五保供养、城市“三无（无劳动能力、无生 活来源、无法定赡养抚养扶养义务人或者其法定义务人无履行义务能力）”人员救济和福利院 供养制度，供养标准由省、自治区、直辖市或者设区的市级人民政府确定。2017 年底，全国 农村特困人员救助供养 467 万人。 城乡低保和特困人员供养制度的实施初步解决了困难家庭吃饭、穿衣等日常生活问题，但 仍无法满足他们在就医、就学以及住房方面的专门需求。为此，民政部努力推动医疗救助、教 育救助、住房救助、就业救助、受灾人员救助等专项救助制度和临时救助制度，着力为困难群 0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 0 1000 2000 3000 4000 5000 6000 万人 城市居民最低生活保障人数(万人) 农村居民最低生活保障人数(万人) 占城镇人口比例（%） 占乡村人口比例（%） 18 众打造一张能够保障其基本生活的社会安全网。 2003 年启动建设的城乡医疗救助是中国多层次医疗保障体系的兜底安排，主要采取两种 方法：一是资助城乡低保对象及其他特殊困难群众参加城镇居民医疗保险和新型农村合作医疗； 二是对新农合或城镇医保报销后，自付医疗费仍然困难的家庭，民政部门给予报销部分费用的 二次救助。2016 年资助参加基本医疗保险 5560.4 万人，支出资助参加基本医疗保险资金 63.4 亿元。 教育救助主要是指国家对义务教育阶段的家庭经济困难学生提供必要的学习、生活帮助； 对家庭经济困难的寄宿生补助生活费。同时，各级政府还对接受普通高中教育、普通高等教育 和职业教育的家庭经济困难学生，通过减免学费、发放助学金、提供助学贷款、发放特殊困难 补助、组织勤工助学等形式给予救助。截至 2015 年，全国累计资助困难学生（幼儿）8433.31 万人次（不包括义务教育免费教科书和营养膳食补助），累计资助金额 1560.25 亿元。 住房救助是指国家对符合规定标准的住房困难的最低生活保障家庭、分散供养的特困人员， 给予住房救助。中国住房制度的发展大致经历了完全福利化阶段、商品化过渡阶段、高度市场 化阶段、重提保障房阶段四个阶段。目前中国的住房体系包括商品房、限价房、经济适用房、 廉租房、公共租赁房、其他拆迁安置房和集资房等。除了商品房，其他各类住房均有保障属性。 除城镇保障性住房外，中国的保障性住房还包括纳入国家保障性安居工程的林区、垦区、煤矿 棚户区改造住房和农村危房改住房。对城镇住房救助对象，采取优先配租公共租赁住房、发放 低收入住房困难家庭租赁补贴实施住房救助，其中对配租公共租赁住房的，应给予租金减免。 对农村住房救助对象，优先纳入当地农村危房改造计划，优先实施改造。至 2014 年 9 月底， 通过廉租住房、公共租赁住房、棚户区改造安置住房等实物方式及发放廉租住房租赁补贴的方 式，累计解决了全国 4000 多万户城镇家庭的住房困难，其中包括了约 450 万户城镇低保家庭 （人民网，2014）。 就业救助是国家对最低生活保障家庭中有劳动能力并处于失业状态的成员，通过贷款贴息、 社会保险补贴、岗位补贴、培训补贴、费用减免、公益性岗位安置等办法，给予就业救助。受 灾人员救助是国家建立健全自然灾害救助制度，对基本生活受到自然灾害严重影响的人员，提 供生活救助。此外，中国还对因火灾、交通事故等意外事件，家庭成员突发重大疾病等原因， 导致基本生活暂时出现严重困难的家庭，或者因生活必需支出突然增加超出家庭承受能力，导 致基本生活暂时出现严重困难的最低生活保障家庭，以及遭遇其他特殊困难的家庭，给予临时 救助。 在社会保险方面，养老保险是最重要的社会保障制度安排之一。目前，中国养老保障体 系由职工基本养老保险、城乡居民基本养老保险和机关事业单位工作人员基本养老保险三大制 度组成。 中国逐步建立了涵盖基本保险、企业补充保险和个人储蓄保险的多层次企业职工养老保险 制度，其中基本保险实行社会统筹和个人账户相结合的制度。随着职工基本养老保险改革的推 进和覆盖面的扩大，参保人数逐年增长，2017 年达到 40199万人。 2014 年起，新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并实施，形成了全国统一 的城乡居民社会基本养老保险制度。参加城乡居民养老保险的个人，年满 60 周岁、累计缴费 满 15 年，且未领取国家规定的基本养老保障待遇的，可以按月领取城乡居民养老保险待遇。 城乡居民养老社会保险的参保人数从 2012 年的 48370 万人缓慢增长到 2017年的 51255万人。 中国已经建立起“三横三纵”的医疗保障体系：横向上分为三个层次，包括基本医疗保险体 系、城乡医疗救助体系和补充医疗保障体系；作为主体层次的基本医疗保险体系在纵向上分为 三种主要制度，包括城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗保险， 基本完成了从公费医疗、劳保医疗到社会医疗保障制度的转变，这三项基本医疗保险制度在 “十二五”期间覆盖了全国 95% 以上的人口，实现了医疗保险制度全民覆盖的基本目标。 中国城镇职工医疗保险制度于 1993 年启动试点工作，2002 年已覆盖全国绝大部分地级以 19 上统筹地区。2017 年，30320 万人参加城镇职工基本医疗保险。参加职工医疗保险的在岗职工 占城镇就业人数的比重不断提高，2013 年达到最高的 53.6%，显示了职工基本医疗保险的主要 地位。 2002 年，国务院要求逐步建立以大病统筹为主的新型农村合作医疗制度。2015 年，新农 合参合率接近 99%。为解决城镇非从业人员，特别是中小学生、少年儿童、老年人、残疾人等 群体的医疗保险问题，国务院从 2007 年开始开展城镇居民基本医疗保险试点工作，逐步建立 以大病统筹为主的城镇居民基本医疗保险制度，并不断扩容。随着经济社会快速发展和人口流 动的加强，居民医疗保险制度由于城乡分割引起的负面作用开始显现，存在着重复参保、重复 投入、待遇不够等问题。2016 年，中国提出推进城镇居民医保和新农合制度整合，逐步在全 国范围内建立起统一的城乡居民基本医疗保险制度。截至 2017 年底，参加城乡居民基本医疗 保险人数达到 87343 万。 由于中国的基本医疗保障制度的保障水平还比较低，普通居民大病医疗费用负担仍然很重。 2015 年，国务院明确提出，大病保险在当年底需覆盖所有城乡居民基本医保参保人群，支付 比例应达到 50％以上，到 2017 年，中国基本建立起比较完善的大病保险制度，并与医疗救助 等制度衔接，共同发挥托底保障功能，防止发生家庭灾难性医疗支出。 补充医疗保险主要是用于满足基本医疗保险之外的医疗需求，包括企业补充医疗保险、商 业医疗保险、社会互助和社区医疗保险等多种形式，是基本医疗保险的有力补充，也是多层次 医疗保障体系的重要组成部分。城乡医疗救助是中国多层次医疗保障体系的兜底体系，主要是 帮助困难人群参加基本医疗保险，并为他们个人无力承担的自付费用提供补助。 1986 年，中国建立了失业保险制度，并将其扩展到所有城镇企事业单位及其职工，由用 人单位和职工个人共同缴费。2016 年全国参加失业保险人数 18784 万人。20 世纪 80 年代中期 之后，中国在部分地区开始了工伤保险改革试点。工伤保险费由企业按时缴纳，职工个人不缴 费。2017 年，参加工伤保险人数 22726 万人，其中参加工伤保险的农民工为 7807 万人。1994 年颁布的《企业职工生育保险试行办法》，将原由单位负担和管理的生育保障方式，转变为实 行社会统筹。生育保险由单位缴费，个人不缴费。2017 年参加生育保险人数为 19240万人。 在社会救助和社会保险制度的逐步建立的同时，中国的社会福利事业逐步完善。 进入人口老龄化快速发展阶段，完善老年福利政策是中国社会福利改革的关键。2013 年 国务院明确提出加快发展养老服务业的发展目标，即到 2020 年，全面建成以居家为基础、社 区为依托、机构为支撑的，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，养老服务产品更 加丰富，市场机制不断完善，养老服务业持续健康发展。随后，各地先后着手建立养老服务评 估机制，健全经济困难的高龄、失能老人补贴制度。居家和社区养老服务改革与长期护理保险 制度等试点工作先后开展，促进了养老服务体系的完善。中国儿童福利制度仍滞后于经济社会 发展，亟待建立与中国经济社会发展水平相适应、与儿童发展需要相匹配、与社会福利制度相 衔接的保护型现代儿童福利体系。当前，适度普惠型儿童福利制度建设试点工作已在部分省市 开展，农村留守儿童、困境儿童（残疾、重病、流浪儿童）等群体的权益也逐步得到关注与保 障。残疾人福利方面，2016 年起，中国在全国实施了困难残疾人生活补贴和重度残疾人护理 补贴制度，这两项专项福利补贴制度是建立面向残疾人的社会福利制度的重大进展。 3.6.2 社会保障制度的减贫效果 社会保障作为调节分配和保障居民基本生活需求的制度安排，是减贫工作中的重要环节。 本研究采用国家统计局 2015 年抽样调查数据分析最低生活保障、基本养老和基本医疗制度的 减贫效果。研究发现城市低保瞄准效果优于农村低保。超过 70%的城市低保领取者为收入最低 20%的家庭，其中 47.5%属于收入最低 10%的家庭。仍有 2.3%属于收入最高 10%的家庭。而农 村低保方面，只有 21%的领取者处于收入最低 10%的家庭，有相当比例的中等收入和高收入群 体也获得了低保。为进一步发挥农村低保的兜底脱贫效果，需提高其瞄准有效性和资金使用效 率。 https://baike.baidu.com/item/%E5%9F%BA%E6%9C%AC%E5%8C%BB%E7%96%97%E4%BF%9D%E9%9A%9C%E5%88%B6%E5%BA%A6 https://baike.baidu.com/item/%E4%BC%81%E4%B8%9A%E8%A1%A5%E5%85%85%E5%8C%BB%E7%96%97%E4%BF%9D%E9%99%A9 https://baike.baidu.com/item/%E5%95%86%E4%B8%9A%E5%8C%BB%E7%96%97%E4%BF%9D%E9%99%A9 https://baike.baidu.com/item/%E5%95%86%E4%B8%9A%E5%8C%BB%E7%96%97%E4%BF%9D%E9%99%A9 20 数据还显示，低保的减贫作用在多种社会救济形式中最为突出，无论是城市还是农村，贫 困发生率的大幅下降主要归功于低保收入。从全样本来看，城市低保的减贫效果低于农村低保， 这和城市低保覆盖人数少、比例低有关。但是对于低保样本，由于城市低保的保障标准高于农 村低保，城市低保的减贫效果要强于农村低保。城市贫困发生率最初为 17.0%的群体在获得低 保收入后，贫困发生率下降到 7.2%，获得其他救济收入后，贫困发生率下降到 6.1%。农村低 保的减贫作用小于城镇，农村贫困发生率最初为 14.4%的群体获得低保后的贫困发生率下降到 10.6%，获得全部救济后的贫困发生率下降到 9.8%。 养老金的减贫效果方面。研究发现，在有 60 岁以上老人的家庭中，城市养老金覆盖率达 到 89.5%，农村为 76.8%。养老金在城市地区的收入水平和占比都显著高于农村地区，因此其 在城市的减贫效果更显著。以每人每天 3.1 美元的贫困标准衡量，养老金收入使得城镇贫困发 生率从 10.7%下降到 0.8%。在农村，养老金收入使贫困发生率从 13.7%下降至 11.0%，减贫效 果较小。 参加城镇职工基本医疗保险、城乡居民基本医疗保险和大病保险的居民在购买药品、进行 门诊治疗或住院治疗后获得的报销医疗费属于转移性收入，其占家庭可支配收入的比重非常低， 城市不到 1%，农村约为 1.5%，因此所发挥的减贫效果有限。获取报销医疗费后，城市贫困发 生率下降不到 0.5 个百分点，农村不足 1 个百分点。 3.6.3 社会保障均等化与城乡统筹面临挑战 当前，以基本养老、基本医疗和最低生活保障制度为重点的社会保障体系已基本建立，预 计到 2020年实现应保尽保、制度全覆盖 3。但是，在深化收入分配制度改革、推进新型城镇化 发展和城乡统筹发展的背景下，城乡社会保障在制度设计、保障水平、覆盖范围、资金投入和 管理体系方面依然面临诸多障碍，人们实际获得的社会保障待遇并不平等，对收入分配存在一 定程度上的逆向调节。 中国社会保障各项制度已初步建立，但城乡与区域间的政策衔接不畅通。 2014 年，新型 农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并为全国统一的城乡居民基本养老保险制度，在 统筹城乡社会保障制度上迈出了第一步。此后，城乡居民基本医疗保险也逐步建立。但最低生 活保障制度尚未实现城乡统筹，居民和职工享有的保障制度仍无法对接。此外，地域分割、政 出多门的管理方式还使异地保障难以落实。 中国社会保障水平逐步提升，但仍在较低位徘徊，并存在城乡和地区差异。截至 2017 年， 中国已连续 13 年提高城镇职工基本养老金 4，而城乡居民养老保险保障水平依然有待提高， 2017 年月人均 125 元 5。城市最低生活保障平均标准从 1999 年的每年 1788 元逐步上升到 2016 年的 5935 元，农村低保的平均标准从 2006 年的 851 元提高到 2016 年的 3744 元，城乡间保障 水平差异较大。由于中国实行属地化管理原则，低保标准还存在较大的地区差异，经济发达的 沿海省份的低保标准普遍较高。2017年 2季度，上海的城市和农村低保标准均为全国最高，分 别为 11168元和 11160元。新疆的城市低保标准最低，为 4727元；广西的农村低保标准最低， 为 3146 元（民政部，2017）。 社会保障制度覆盖范围不断扩大，但暂时难以涵盖伴随城镇化出现的新型社会群体，如农 民工和失地农民。农民工流动性较强，社会保障难以落实，因而普遍被排斥在社会保障体系之 外。失地农民往往面临务农无地、上班无岗、社保无份的窘境，难以抵御经济风险。这两大群 体的社保缺失当是下一步制度设计中的重点问题。此外，社会不同群体也难以享有平等的社会 保障待遇，城乡居民、城镇职工与公职人员间的福利差距依然存在。 3 《中国共产党十八大报告》，2012 4 光明日报，“聚焦养老金“十四连涨 多措并举应对养老金支付压力”，2018， http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-03/26/c_1122588213.htm 5 人民网，“两部委将提升城乡居民养老保险待遇 将有 5 亿城乡居民受益”，2018， http://politics.people.com.cn/n1/2018/0330/c1001-29899854.html http://www.xinhuanet.com/fortune/2018-03/26/c_1122588213.htm http://politics.people.com.cn/n1/2018/0330/c1001-29899854.html 21 财政对社会保障制度的投入力度增强，但投入总量仍有限。以最低保障制度为例，各级财 政支出的城市低保资金从 1997年的 2.9亿元上升至 2013年的最高点 756.7亿元，农村低保资金 从 2004年的 16.2亿元增至 2016年的 1014.5亿元。虽然财政低保资金的绝对量在稳步提高，但 占国家整个财政支出的比重仍然维持在 1%左右的低位。 当前，中国的基本社会保障制度依然面临区域间、城乡间和不同人群间的均等化挑战。从 社会公平与城乡、区域协调发展的角度出发，中国的社会保障资源分配应适当向中西部地区倾 斜，以缩小不同地区间的福利差距。在实现养老保险和基本医疗保险制度并轨的基础上，继续 推进城乡社会保障一体化，并将农民工等被忽略的群体纳入保障范围。确保普惠性后，缩小不 同人群间社会保障待遇的差距、提升社会保障制度的公平性当为下一步工作重点。 3.7 东部扶贫改革试验区的探索及挑战 为了探索消除城乡二元体制、推进城乡一体化的新思路，探索突破扶贫开发体制机制障碍 的新途径，国务院扶贫办批准设立扶贫改革试验区，以期在新一轮扶贫开发攻坚战中发挥引领 带动作用。与中西部地区相比，部分东部经济发达地区已经完成了现行标准的脱贫攻坚任务， 正在探索和试验适合其发展条件和水平的新的扶贫体制和方式，东部扶贫改革试验区在扶贫体 制和方式上的试验对设计和规划 2020 后减贫战略具有重要的借鉴意义。本项目根据研究团队 赴浙江和山东的调研发现，分析东部扶贫改革试验区的扶贫创新与挑战。 首先，探索从绝对贫困向相对贫困转变的扶贫政策。东部经济发达地区中浙江省较早开始 了从绝对贫困向相对贫困过渡的扶贫政策调整。从 2008 年开始，浙江省每届政府首年，按照 上年农民人均纯收入 45%左右和不少于农村户籍人口 10%的要求，制定扶贫标准，认定扶贫对 象。扶贫工作成效主要考核低收入人口收入增长情况，不再考核贫困发生率下降情况。每届政 府五年内的扶贫对象相对稳定，总体上摆脱了因调整扶贫标准造成的贫困人口“增了又减，减 了又增”的循环和困惑。其他一些东部地区的省市，如北京、上海、山东等，虽然不如浙江省 明确提出并实施了以相对贫困为主的扶贫政策，但是大多采取参考各地农民收入水平变化，动 态调整扶贫标准和对象的做法。此外，浙江省还构建了标准化、细则化的家庭收入核算体系， 提高了家庭收入获取精度，充分考虑了不同家庭经济承受能力上的差异（比如，区分了有残疾 人的家庭、患病家庭和单亲家庭等）。还提出了将教育、医疗和生活刚性支出纳入到贫困识别 体系的方法，具体公式是：实际年人均收入=（低收入农户上年度家庭总收入-刚性支出）/家 庭人口数。这种设定方式的核心意义在于体现出政府对于公共服务事业的责任心，尝试剔除居 民在公共服务方面所需的刚性支出后，考察居民的实际收入，确保获取到居民的实际可支配收 入（李实，2017）。 第二，区域瞄准与群体瞄准相结合。东部经济发达地区在开展的扶贫试验中，大多采取将 减缓区域贫困和减缓人群贫困相结合的政策。一方面多数省市都确定了欠发达县（区）、乡镇 和村，政府提供特别的支持。如浙江省对 12 个重点欠发达县，采取措施提升区域内公共服务 水平、强化内生发展能力，实施金融服务支持、区域特别扶持、山海协作助推、社会帮扶关爱、 改革创新促进五大行动；山东省确定了“4 个 2”（两个地区、20 个欠发达县、200 个重点扶 持乡镇、2000 个重点扶持行政村）的重点扶贫区域，在资金投入等方面给予特别的支持。另 一方面对于对扶贫对象采取精准扶持措施，帮助他们减缓贫困。如浙江省确定了低收入扶贫对 象 176 万户、417 万人，先后实施了“低收入农户奔小康工程”和“低收入农户收入倍增计 划”，其中的“收入倍增计划”主要通过产业开发帮扶、就业创业促进、农民异地搬迁、社会 救助保障、公共服务提升 5 大工程，帮助低收入农户稳定增加收入。 第三，探索从农村扶贫向统筹城乡扶贫的体制转变。东部一些省市近年来在探索建立城乡 统筹的扶贫体制方面取得了新的进展。除了实现比全国更快的社会保障城乡统筹体制以外，部 分东部地区还在探索新的城乡统筹扶贫体制。比如浙江省主要探索了扶贫异地搬迁和农村人口 城镇化结合的方式，通过扶贫异地搬迁促进农村人口向县城、中心镇、小城镇、中心村四个方 向转移。山东青岛市黄岛区设立城市扶贫开发领导小组及其办公室，与农村扶贫开发领导小组 及其办公室合署办公，统筹全区农村、城镇扶贫开发工作。而济南市任城区探索将政府救助类 22 政策从农村扩大到城区，凡是农村贫困人口享受的扶贫政策，城区同样享受，上级有政策无资 金的该区自筹解决。在低保与扶贫工作衔接方面，浙江省按照二者有别的思路将低保线和贫困 线一高一低保持同步趋势设置。让低保履行社会救助职能，充分发挥输血作用，保障极端贫困 群体的生活无忧；让扶贫开发工作充分履行造血职能，为急需提升发展能力的群体提供平台和 致富途径。 第四，政府与市场和社会力量的协作机制探索。东部地区在扶贫过程中，在加强政府扶贫 力度的同时，积极利用市场方式和借助社会力量开展扶贫，形成政府、市场和社会合力扶贫的 格局。山东、浙江等省都探索了通过金融创新和保险支持扶贫的经验；山东在养老和健康扶贫 过程中，通过政府购买服务和志愿者行动等方式引入社会力量参与；浙江温州从 2012 年开始， 推行“领导+机关单位+企业+乡镇”的组团式挂钩帮扶模式。在产业扶贫方面探索组织化的方 式，通过建立和加强贫困户与其他经济组织之间的联系来推动产业扶贫，是不少东部经济发达 地区扶贫的重要形式。如浙江省在扶贫过程中，着力推动产业扶贫方式实现 “三个组织化”： 一是通过龙头企业、合作社和技术支持体系，把低收入农户组织起来，构建具有一定规模和品 质优势的新型农业经营体系；二是通过来料加工经纪人、来料加工点（企业）和农村电子商务， 把低收入农户组织到农村工业化体系中；三是通过扶贫资金互助会，把低收入农户组织起来， 为低收入农户提供合作金融服务。 第五，对特殊脆弱群体针对性长期性帮扶的探索。浙江省较关注巩固既有扶贫成果，持续 帮扶脆弱群体和边缘性贫困群体。“低收入农户收入倍增计划”将家庭人均收入低于 4600 元 （两倍贫困线）的农户定为低收入户予以巩固扶持，并规定低收入户家庭成员的工资在一定年 限内可不计入家庭收入，帮助其在巩固期内维持低收入户身份。浙江省的这一“脱贫不脱政策” 做法值得西部地区借鉴，在关注新的贫困群体的同时，也没有舍弃对 4600 标准下的低收入户 的救助与监测。即便曾经被建档立卡的识别出来的家户已经脱贫，但仍将其作为脆弱贫困群体 考虑，在一段时期内继续给予扶贫资助。 4 国际减贫经验 除了中国东部扶贫改革试验区对 2020 年后新的扶贫战略和措施的探索，国际社会，尤其 是国际机构以及经历过和经历着与中国类似经济社会转型的国家，在开展减贫工作的先进理念 和做法上都有一些成功的实践和经验，针对中国经济发展目前以及未来面临的老龄化、城镇化 带来的新挑战，以及中国减贫面临的深度贫困、社会保障、城市贫困以及贫困治理等挑战，妇 女、儿童、老人等特殊脆弱群体面临的脱贫困难，本研究梳理了国际上关于贫困测量与标准制 定、贫困瞄准、社会保障、城市贫困、扶贫体系与治理等领域的良好实践和国际经验，以期为 中国目前的减贫工作以及未来 2020 年后减贫战略的设计提供借鉴参考。 4.1 贫困测量与标准制定的国际经验 贫困测量是贫困瞄准和干预的基础和前提。随着经济社会的发展、人们生活水平的改善和 对贫困理解的日益深入，以及可获得数据的增多和数据处理能力的增强，贫困测量的内容也越 来越广泛。贫困测量目前正在经历从绝对贫困到相对贫困、从单一贫困到多维贫困、从静态贫 困到动态贫困的趋势。 绝对贫困到相对贫困。绝对贫困测量维持最低基本生存、生活标准（如食物、衣服、医 疗保健、住房等）的状态。基本需求方法（basic needs approach）是发展中国家比较常用的绝 对贫困测量方法，核心是尝试找出长期而言从消费角度维持个人健康福祉所需的最基本资源种 类和数量，并相应地折换成收入/消费作为贫困线。绝对贫困标准应用最为广泛的世界银行的 采用的每人每天支出 1.9 美元的极端贫困标准，值得注意的是该标准随着经济发展经历了多次 调整，同时也随着价格指数的调整相应调整。随着经济社会的发展，一些国家逐步消除了绝对 贫困标准，开始采用相对标准衡量贫困。相对贫困主要用来测量贫困人口内部的差别和不平等， 体现出特定时间、空间下一国对社会包容性和机会公平的重视。采用相对贫困标准的国家主要 23 为发达国家。相对贫困线的设置往往与覆盖范围广并且完善的社会保障机制相配合，再分配条 件下的贫困状态以及再分配后的收入差距格局，是政策制定者关注的主要政策目标。目前相对 贫困标准应用较为广泛的是国际经济合作与发展组织（OECD）提出的以一个国家或地区中等 收入或社会中位收入的 50%－60%作为这个国家或地区的贫困线。 单一贫困到多维贫困。阿玛蒂亚·森认为，贫困的真正含义是贫困人口创造收入能力和机 会的贫困，贫困意味着贫困人口缺少获取和享有正常生活的能力，因此，“能力贫困”是森的核 心思想。而森的能力贫困观点最大的贡献是把研究的注意力从手段（收入等）转向了真正的目 的，将贫困定义的逻辑进行了延伸，即“贫困-福祉被剥夺-基本需求-能力”（王小林，2009）。 多维贫困测量基于阿玛蒂亚森的可行能力理论，基本的可行能力包括贫困人口能够平等的享有 教育资源、医疗健康设施、健康的饮用水、住房以及政治权利等等。可行能力的改善既能以直 接、又能以间接的方式帮助丰富人的生活，使得剥夺情况减少，剥夺程度减轻，获得更大自由。 此外，随着可获得数据的增多，数据处理能力的增强，也使得单一指标向多维体系测量的可能 性大大提高（Michel Aglietta，2011）。多维度测量贫困可以发现研究对象在各维度的被剥夺 情况，因此能够使公共政策找到优先干预的领域，可操作性更强、更具有政策指导意义。目前 国际上常用的是联合国发展规划署与牛津大学联合开发的涵盖健康（营养、儿童死亡率）、教 育（受教育年限、入学儿童）、生活标准（炊用燃料、厕所、电、耐用消费品、屋内地面、饮 用水）三个维度十个指标的多维贫困测量体系，毕洁颖（2016）在此基础上构建了增加食物安 全和社会资本两个维度的多维贫困指标体系并比较了与收入贫困和支出贫困测量的差异，多维 贫困指数可以反映不同群体的特征，例如来自某一地区、民族或性别的人；可以根据群体规模 进行细分，允许在不同大小的国家之间进行有意义的国际比较；可以细分为各个维度，以向决 策者揭示在任何特定地区或人口群体中，何种因素对多维贫困的贡献最大。此外，多维贫困还 具有衍生应用价值，例如，可以被应用在瞄准性公共服务、有条件转移支付的表现监测等方面， 但多维贫困方法应用的主要挑战在于贫困维度、具体指标以及权重选取具有一定程度的主观性。 静态贫困到动态贫困。贫困的复杂性还体现在其动态性和长期性，学界根据贫困状态持 续时间的长短区分了长期贫困和暂时贫困，对贫困动态变化的研究和预测则衍生出了贫困的脆 弱性问题。研究暂时贫困与长期贫困的意义在于，两者的成因不同、农户类型不同、解决方案 也不同。制定更有针对性的干预措施需要区分不同的贫困状况，但目前对贫困的静态测量方法 很难区分长期贫困与暂时贫困。另外，对贫困的动态分析需要长期数据，这也是研究贫困动态 性和脆弱性问题的一大挑战（Franklin et al. 2012）。对贫困动态的研究是全面研究贫困问题的 需要，为此需要建立长期可跟踪的贫困监测数据库，加强对贫困动态性和脆弱性的研究。提高 人力资本、针对深度贫困地区、特定贫困人群如因病致贫人群的反贫困政策能够在长期有效地 减缓长期贫困，而在短期可以通过增加收入来源、增强家户跨期平滑收入的能力来减少贫困。 此外，在脆弱性贫困视角下，预防和应对贫困时，一方面要注重提升贫困人口的发展能力、增 加贫困人口的收入外，另一方面还应当在贫困人口福利水平逐渐提升的过程中，注重对风险的 防范与应对。 4.2 贫困瞄准的国际经验 贫困瞄准是运用政策工具引导资源向目标群体转移的过程，通过增加目标贫困人口在既 定预算中的受益来提高减贫效果。贫困瞄准和普惠社会福利之争历来已久，但 20 世纪 80 年代 末取得突出进展，当时许多国家的政府预算面临巨大压力，普惠性补贴计划因常常使境况较 好的人比穷人获益更多而受到质疑。1990 年世界发展报告总结了一般补贴瞄准偏误程度的证 据并倡导发展劳动密集型增长、增加贫困人口人力资本、结合有针对性的社会安全网措施， 作为解决贫困问题的长期措施。 贫困瞄准方法主要包括群体瞄准、指标瞄准、区域瞄准、自我瞄准和贫困地图绘制，在 实际操作中，往往采用一种或多种瞄准方法综合使用的方式。贫困瞄准的目标在于将有限的 扶贫资源有效分配给目标群体，兼顾受益群体数量与干预水平，实现减贫效果最大化。世界 银行基于对 122 个干预项目的调查（Coady et al, 2004）发现瞄准是有效的，瞄准项目平均比普 24 惠项目多 25%的资源分配给穷人，最优的瞄准项目可以将资源高度集中到穷人个体或家庭， 阿根廷的就业项目将 80%的资源瞄准最贫困的 20%人口，但并不是所有的瞄准项目都更有效， 也有 25%的瞄准项目效果低于随机分配的项目。在实际操作中不同方法瞄准效果的差异一是 来自瞄准方法本身，Del Ninno C. et al （2015）总结了各种瞄准方法的优缺点，没有任何单一 的方法是明显更优的；另一方面则主要受执行过程的影响，瞄准方案的设计和实施对提高瞄 准效果至关重要，而且瞄准效果差异 80%是由瞄准方案的设计和实施带来的。各国由于国情 差异干预项目实施效果有差异，随着收入水平的提高，项目执行能力的提升，政府实施效果 提升，不平等程度降低，因此瞄准方案的设计和实施对提高瞄准效果有很大潜力。 相较于普惠性扶贫措施，贫困瞄准会面临一些成本的增加。主要包括信息收集等的管理 成本，家庭在接受转移支付而放弃某种收入机会时的个人机会成本，因贫困资格标准的存在 可能会导致家庭或利益攸关方改变他们的行为以试图成为政策受益者的间接激励成本，公开 贫困家庭瞄准结果可能会给受益人带来的羞耻感等社会成本，以及将非贫困群体排除在外可 能会产生的政治成本等。在贫困瞄准中需要权衡贫困瞄准的成本和预期的效果，不能不计成 本一味追求瞄准精度，在实际中，不可避免的总会存在一定程度的瞄准偏误。一般来说，存 在两种易发的瞄准偏误：一种是贫困人口的漏出，即政策没能使部分目标群体获益；另一种 是误瞄准，即目标群体之外的人获益。发生贫困瞄准偏误的可能原因一是对真正贫困的定义 不准确；二是政策设计不精准，不能使目标群体获益；三是管理腐败、政策执行力差，使得 非贫困人口受益，比如按照政策制定者意愿确定项目及资金分配，政策制定者与执行者目标 不一致，“村干部”等控制项目资金、受益人，项目向多部门重复申报，替换项目资金用途 等。在泰国的儿童补助支持政策中，由两名地方干部证明申请者资格的做法助长了贫困瞄准 中的腐败行为。据估计，儿童补助支持政策的漏出偏误约 20-40%，漏出的主要原因包括因贫 困儿童的母亲没有完整的申请材料、错过申请期限、申请程序繁琐、不敢申请以及被地方干 部告知不会得到补助等原因没有申请，注册以及到银行的交通不便，甚至没有钱在银行开户 等原因而得不到支持（Somchai J. 2018）。 提高向最脆弱家庭提供贫困援助的效率和减少行政费用，一直是贫困瞄准政策的重点。 为有效地协调和管理各领域的扶贫项目，一项重要创新是统一登记系统（Single Registry）， 即将各领域公共支出项目的接受者统一登记在册。统一登记可以提高识别符合条件家庭的准 确性，避免漏出和误瞄准两类偏误，并大大简化行政工作，为整个福利制度的持续改革和完 善创造条件。巴西是统一登记系统的先驱，该系统自 2001 年立法设立实施以来经历了一系列 发展和完善的历程，目前是巴西最大的综合性贫困家庭与个体数据库。2014 年该系统覆盖的 低收入家庭数量达到 2480 万，其中 78%为城市家庭，涵盖约 7400 万人，约占全国总人口的 37%。统一登记系统不仅提供了贫困群体的贫困状况，还能用于了解其社会经济特征，比如家 庭成员情况、住址、水电及卫生设施条件、支出、税收及被纳入社会项目（社会福利项目、 贴现费用和缴款服务、减免信贷利率、技术和设施服务项目以及社会服务项目）的情况等。 该系统的存在最大程度上避免了不同部门之间社会项目的重复性，降低了扶贫项目管理成本， 能用于更好的瞄准社会项目，并同时协调社会政策和进一步扩大减贫和社会政策的成果，也 被证明是有条件现金转移支付等社会保障项目实施的关键工具。与庞大的系统和综合的功能 相对应的是统一登记系统的建立和运营维护需要巨大的投入成本，2010-2013 系统版本下巴西 平均每个登记家庭的成本为 2.06 美元，哥伦比亚的类似系统平均每个登记家庭的成本为 2.52 美元。除了显性的财政投入，统一登记系统还有一些间接的难以直接衡量的成本，包括登记 家庭及个人准备材料、参与面试交通等的时间和物质成本，最基层数据收集到完成登记过程 中的宣传沟通等成本，部门间沟通管理成本等。此外，系统的更新频率以保障瞄准最新的贫 困家庭等也是需要考虑的问题（Phillippe L.et al 2017）。 4.3 有条件现金转移支付的国际经验 在特殊群体瞄准方面，有条件现金转移支付旨在增强儿童、孕产妇等贫困人群的人力资 本与社会资本，是一项有助于阻断贫困的代际传递的良好国际实践。20 世纪 90 年代中期，拉 美部分国家为缩小贫富差距、减少贫困，开始尝试扶贫制度的创新。墨西哥首先发起了一项 25 全国性社会实验并引发了强烈的全球反响——以让孩子接受教育和免疫接种为条件对最贫困 家庭实行现金补贴并替代实行了几十年的食物补贴项目，该实验被称为有条件现金转移支付 （Conditional Cash Transfer, CCT）。当时的社会背景是墨西哥贫富差距扩大，政治、经济不确 定性增强，对社会保障的讨论聚焦到有效的瞄准途径的选择，而健康、营养和教育干预被证 明是减贫最有效的途径。世界银行将 CCT 列为实施社会保障战略《从安全网到弹簧床》的重 要工具，全球发展中心（Center for Global Development）主席 Nancy Birdsall 称 CCT 为发展项 目中的“神奇子弹”（Magic Bullet），并认为“每个年代都会有变革性事件，而 CCT 就是这 样的事件之一”，CCT 也被纳入联合国系统“社会保护论坛”创新行动中，是近年来颇受关 注的一种瞄准性扶贫方式，中国目前尚无有条件现金转移支付的政策及大规模项目，但在云 南、甘肃、四川、陕西等已开展了国际机构与政府合作项目的试点。 有条件现金转移支付（CCT）是指只有目标群体遵循了某种预先设定的条件和流程，才 能有资格获得转移支付，如让孩子上学、进行产前检查和产后复查、改善儿童营养状况及定 期体检等，旨在向极端贫困的家庭提供短期援助，同时通过附加条件将传统扶贫工作中政府 单一责任转变为政府和受惠家庭的共同责任，将减贫同培养减贫能力联系在一起，培养长期 的人力与社会资本。目标群体的有效选择是保证 CCT 项目实施效果的前提。CCT 主要瞄准贫 困和极端贫困家庭，并有明显的性别倾向，部分项目直接瞄准家庭中的女性。其瞄准方法主 要为区域瞄准和群体瞄准，在实践中常同时采用。此外，在项目受益人口识别上通常有自下 而上的识别机制以及第三方的评估机制。 作为世界上最先推行 CCT 的国家，墨西哥和巴西的制度设计较为成熟，从最初的受益群 体的划定到受益资格的认定，以及现金补贴的发放、监督、评估都有一套完整的流程，且完全 基于本国财政预算，外部依赖性较弱，因此更具有实践意义。首先，两国的 CCT 管理运作方 面都采取了分权和集权相结合的灵活管理原则，即由全国机构社会发展部负责总体协调，由各 领域代表组成的全国委员会进行监督，在实施阶段则将权力下放，通过社会发展部与各州签署 强制性协议，规范实施计划。第二，两国瞄准机制各有特点。墨西哥采取由上至下逐步缩小目 标群体的方式，首先根据全部人口普查数据划定重点贫困区域，后从中遴选并调整受益家庭。 巴西的受益群体信息采集和资格认定在统一信息登记系统内进行，每个申报人的收入都将在全 国范围内与设定标准进行对比，同时结合分配给各州的指标最终确定受益人。第三，精准的差 异化补贴。以教育补贴为例，补贴额度和年级与受教育层次呈正相关关系，即年级越高，补贴 额度越大。第四，透明支付原则。巴西的家庭补助金计划拥有一套高效透明的津贴发放机制， 将家庭补助金直接通过公民卡直接发放给受益家庭，避开了中间机构，从而提高了资金利用率。 国际食物政策研究所对墨西哥“进步计划”、巴西“营养补贴计划”、洪都拉斯“家庭分 配计划”、尼加拉瓜“社会保护网络”等拉丁美洲四个 CCT 项目进行了评估，结果显示 CCT 项目改善了教育、健康、营养。但是保障 CCT 实施效果需要充分考虑项目目标及需要的机制， 注重与受益者的双向沟通，保障教育、健康、营养等服务质量，项目设计要考虑村、户、个人 层面的文化、治理结构、性别等差异，同时有条件现金转移支付项目也有其局限性，一是 CCT 项目适用于人力资本水平仍然存在很大的提升空间，且人力资本水平未达到理想状态的 原因是家庭收入不足而非公共服务条件有限的地区，二是要求政府各部门的协调合作能力较高， 尤其是社会保障、教育、卫生等部门之间的合作程度要非常高，三是要有完善的支持系统，如 统计系统、监测评估系统以及资金快速拨付发放系统等管理体系和服务体系，四是 CCT 只是 向贫困家庭进行收入再分配的一种，它并不适用于所有的贫困家庭，例如，贫困的老人家庭、 无子女家庭（Coady et al 2004）。 4.4 完善城乡社会保障体系的国际经验 覆盖全体人民、健全有效的社会保障体系是世界各国减少贫困、不平等和脆弱性的核心 手段。在发达国家讨论社会保障占用稀缺的公共资源、不利于鼓励投资、甚至带来怠工而不 利于长期经济发展等可能弊端的同时，发展中国家尚在探索健全的社会保障或者包容性的社 会保障体系建设。实际上，社会保障可通过帮助个人、家庭以及社区等产生和积累资产，帮 26 助家庭在面对冲击时保护资产，帮助家庭应对风险、更有效使用已有资源，支持经济结构改 革，降低社会不公平等直接或间接促进经济增长（Harold A and John H，2009）。整体来看， 发达国家的社会保障在二战后迅速发展并逐步建立起庞大而复杂的社会保障体系，瑞典社会 保障体系支出占 GDP比重达到 31%，美国占 16%（Jean-Jacques D.2009），远远超过中国。虽 然社会保障支出巨大，社会保障在公平和效率之争上的争议不断，但社会保障在维持收入、 减少贫困和保持经济稳定发展方面发挥了重要作用。FAO 研究表明，社会保障目前使全球约 1.5 亿人免于陷入极端贫困（Sang M.L 2018）。欧洲的社会保障减少了至少 40%的贫困人口， 在高福利著称的比利时和瑞典更是约减少了 70%以上的贫困人口，美国的社会保障也减少了 约 28%的贫困人口（Harold A and John H，2009）。 中国根据发达国家及国际劳工组织关于社会保障体系框架的设计，结合中国实施社会保 障的实践，逐步建立起了具有中国特色的社会保障体系，但尚存在覆盖面小、实施范围窄、 统筹层次低等问题，尤其是随着城镇化和人口老龄化进城的加快，中国社会保障体系建设面 临许多体制性、制度性的重大问题亟待解决，利贫性社会保障政策有待加强。针对这些问题， 这里分析国际上关于社会保障的通行做法和创新性实践，并以日本和泰国社会保障体系为例 介绍相关经验。从减贫的角度看，社会保障政策可分为两类：普惠性的社会保险和社会福利 制度，以及瞄准性的社会救助制度。社会保险制度通常是由政府提供或基于强制性缴费，涵 盖养老保险、医疗保险、失业保险、工伤保险等，社会福利制度通常由政府提供，不基于缴 费，包括健康、营养、公共卫生、教育等社会化服务。瞄准性的社会救助制度主要是对生活 困难的人提供生活救助，应对冲击，保障其最低生活水平。 普惠性养老保障。世界上现有 170 多个国家建立了社会养老保障制度，其中有 70 多个国 家覆盖到农村人口（童星等 2011），养老保险在发达国家已经覆盖 90%以上的劳动人口。在 具体实施上主要有三种方式，一是在国民养老金计划中包括农村人口，即城乡统一的养老保障 制度，如英国；二是建立针对农民或农场主的专门养老制度，如德国、法国、波兰、比利时、 奥地利等；三是统分结合型，即从最基本养老金计划上发展起来，逐渐实行城乡统一与全国一 体但不同产业部门的人员又提供一份独立的养老金计划，比如日本的农民养老金计划，瑞典、 加拿大、丹麦、挪威等也采用这种制度。在模式上，按照保障水平的高低，养老保障可以分为 收入替代型和收入补充型，按受益人是否缴费可分为缴费型和非缴费型，按缴费标准可分为均 一缴费型和收入关联型，按给付标准可分为均一给付型和收入关联给付型，按财务机制可分为 现收现付型和基金积累型。目前大多数国家的农村养老保险制度定位于收入补充型而非收入替 代型，发展中国家和英联邦国家的农村养老保险多属于非缴费型，非缴费型国家和均一缴费型 国家基本采用均一给付，绝大多数国家的农村养老保险都属于现收现付制，但基金积累制正在 被越来越多的国家所采用，比如日本。 农村养老保险基金筹资是农村养老保险制度中最重要的环节，也是最难解决的问题，从国 际经验来看，政府的财政补贴是农村养老保险基金的主要来源。实行普遍保障的英国、澳大利 亚、新西兰、冰岛等国养老保险资金全部来源于国家财政补贴。欧洲国家农村养老保险资金也 绝大部分来自财政补贴，也有财政补贴占比不显著的国家，比如日本，基础养老保险中三分之 一由国库承担其余由被保险人的保费承担，此外许多国家采用缴费加政府补贴的方式。为减少 老龄化带来的负面影响和财政压力，更多国家正在向多元化筹资和多元化补贴的方向发展，在 这种趋势中，个人缴费份额在提高，政府补贴比例开始下降。此外，各国开始建立多层次养老 保险体系，包括基础养老保险、补充养老保险和自我保障等，在此过程中市场的因素被逐渐引 入，各国更强调建立保险型养老计划，增加私营养老金计划的部分，让养老金给付与缴费更紧 密挂钩，满足不同类型人群不同层次的养老保障需求，并实现全民养老。 日本的农村养老保险制度健全，有许多值得中国借鉴的经验。日本的农村养老保险有三个 层次，第一层次是国民养老金，全体国民共同加入；第二层次是农民养老金基金制度，作为国 民养老保险制度的重要补充，满足条件的农村居民（年龄未满 60 岁，国民养老金的第一类被 保险人，每年从事农业生产经营时间达 60 天以上者）可自愿加入；第三层次是自我储蓄，属 于选择性的补充保障。在运行机制上日本的养老保险主要有三个特点和经验值得借鉴。第一， 27 强化农村社区的养老服务功能。随着工业化、城市化的发展，农村的空巢家庭越老越多，家庭 养老方式已经不能解决日本农民养老的问题。日本调整农村养老保险制度，并促使日本农村社 会养老保险从单纯的经济供养型向照料服务型转变，社区养老使老人在家里就能享受到专业的 护理和生活照料，避免了家庭养老和机构养老产生的弊端。第二，农业协作组织负责管理农村 社会养老保险。日本农业协作组织是一个非营利性、非政府的民间组织，在日本农村非常普及， 它在农村养老保险费方面实行管理职能，并为受保险人提供指导和咨询。第三，法律保障。日 本各种农村社会养老保障制度的出台都是有法律依据的，保障了该制度的顺利运行。 健康保障。在健康保障方面国际经验主要集中在健全医疗保险制度、提高医疗卫生服务 的公平性、非传染性疾病控制三个方面。 在医疗保险方面，各国逐步探索与经济发展水平和财政力量相适应的医疗缴费与补贴制度 以及全民医疗保险制度。除美国外，所有发达国家都采用了全民医疗保险制度。医疗保险按照 出资方式可以分为三类：个人缴纳+私人部门提供产品和服务，政府出资+政府提供医疗服务， 以及政府出资+私人部门提供服务+严格的医疗支出控制。日本已实现医疗保险的全民参保， 此外，针对日趋突出的农村老龄化问题，日本将 70 岁以上高龄老人的医疗费用设置为定率制， 个人自付 10%，其余由公共医疗保险机构和国家与地方财政共担。中国台湾地区社会福利制度 最显著的成就在于其全民医疗保险制度，它保证了全民平等获取广泛的医疗服务、病人的共同 支付和自付额很低、医疗服务的品质较高、行政成本低且信息技术支持系统高效，2012 年台 湾地区医保覆盖率已达 99%。 发展中国家利贫性的医疗保险针对穷人和高风险人群，并设计了风险分担机制，许多国家 还通过财政收入为这些人群提供额外援助。泰国 2001 年实施的“30 铢计划”全民健康保险是利 贫性全民健康保险计划的典范，泰国所有未被列入社会保险计划的居民只需持身份证到指定医 疗部门办理手续并交纳 30 泰铢（约合 6 元人民币）挂号费，就可以领取一张全民医疗保险卡 并享受医院提供的一切诊疗服务，对交不起医疗保险费的人实施减免政策。2002 年泰国建立 了全国范围的中央数据库，涵盖公共部门劳动者受益的国民医疗项目、社会保险计划和全民覆 盖计划的人群信息，每两个月更新一次。泰国的医疗保险模式也有很多值得中国借鉴的经验。 泰国施行社区合作医疗保障模式，注重社区卫生服务建设，整个卫生服务体系分为三级：初级 卫生保健、二级卫生服务、三级卫生服务。前两项都是通过社区级别的卫生机构实施，分别由 社区卫生中心和社区医院提供。在付费方式上，采用门诊服务按人头付费和住院服务按病种付 费的方式，取消了原来按服务付费的方法，大大节省了医疗费用。所谓按人头付费有较好的费 用控制作用和便于管理的特点，人头费根据参保人的年龄结构、疾病负担及各地区的特点确立， 并且根据成本和物价每年进行调整，且有利于改善医务人员在地区间的不平衡性。但是泰国城 乡以及地区之间的医疗设施不平衡状况也影响了农村人口获得医疗服务的水平，一些地区缺乏 基本的健康检查服务，同时由于缺乏激励机制以及私人部门工作机会的增长，一些农村地区的 健康工作人员尤其是医生纷纷离职，这对一些主要依赖公共健康服务设施的医疗保障产生了负 面影响（ILO 2013）。 在提高医疗卫生服务的公平性方面，一是通过财政支出，实现医疗与其他社会保障项目相 结合，尤其是针对老年人、妇女、残疾人、儿童和贫困人口等弱势群体，二是扩大医疗卫生服 务覆盖范围，尤其是农村基层机构、缺医少药群体，并通过提供信息、与民间团体及患者支持 组织合作等方式扩大医疗卫生服务的可获得性。 在非传染性疾病控制方面，国际上也在降低婴儿和孕产妇死亡率、青少年儿童和女性卫生 保健、倡导健康的生活方式（少烟酒、健康饮食、体育活动指导、心血管疾病和糖尿病防控、 癌症预防针及筛查）等关键领域开展了一系列工作。 营养改善。贫困和营养不良常常相伴而生，营养不良问题已成为一个全球性挑战，造成了 巨大的社会和经济负担。据 FAO 统计，2014/16 年度全球有 7.8 亿营养不足人口，每年有数以 百万计的儿童因营养不良而死亡，不仅如此，营养不良还阻碍儿童生长，影响儿童发育，降低 儿童入学率并且使他们成年时陷入贫困的可能性大大增加，导致营养不良跨代延续。营养不良 28 每年造成全球 GDP 损失高达 1.4-2.1 万亿美元（Gillespie et al., 2016）。因此，一些国家将营养 改善列入了国家和地方经济发展规划及减贫计划，并立法保障计划实施。2016 年，国际食物 政策研究所出版《滋养百万人》一书，总结了全球范围内改善贫困人口和弱势群体营养状况的 政策措施和具体干预方式的实例。同年，《全球营养报告 2016》发布，基于全球范围内的营 养改善案例强调联合国机构、国家和地方政府部门、其他非政府机构以及企业等多方主体共同 参与的重要性。 当前针对贫困人口的营养改善政策和措施有如下几个特征：首先，营养的重要性极为凸显， 一个共识已经形成，贫困人口的营养问题并不在于食物的数量，而在于食物的质量，特别是食 物的多样性以及微量营养素的缺失，许多营养项目都是针对某种营养素缺乏人群补充的特定营 养素。第二，强调多领域、多部门的参与与协作，尤其重视农业、卫生、社会保障三个部门对 营养改善的重要作用。在农业领域，联合国粮食与农业组织(FAO)积极倡导全食物系统的“营 养导向型农业”(Nutrition-sensitive Agriculture)，典型的做法包括生物强化、农庄食物生产等。 在卫生领域，著名的“水卫项目”(WASH)说明水资源的安全和卫生设施的完备会对贫困地区 人口的健康提供最基础的保障，减少因不洁饮水、饮食而产生的疾病对身体造成伤害。在社会 保障领域，针对改善营养的“有条件现金转移支付”也在墨西哥、孟加拉等国取得成功。第三， 按不同人群设计有针对性的营养干预措施，针对孕妇、婴幼儿、学生的营养干预成效是最显著 的。0-3 岁是人类发展最重要的窗口期，给婴幼儿提供均衡营养和科学养育可以对大脑和身体 发育、儿童潜能具有重要影响。婴幼儿不具备自主选择食物的能力，因此干预也比较容易实施。 针对学生的营养干预主要是“学校供餐计划”(School Feeding)，它不仅能集中改善学生群体的 食物消费，还能方便学校把“营养教育”传递给学生，对学生在生命的早期阶段进行“食育”， 使他们形成良好的营养观念和食物消费习惯，受益终身。有些“学校供餐计划”还能充分整合、 利用当地农业资源，带动当地经济，对贫困农户有溢出效应。第四，重视可持续的食物消费和 营养改善行为。社区人员的访问、营养指导、营养行为改变交流等措施能够显著提高营养改善 效果，这说明营养改善干预已经从“物质激励”阶段跨越到“物质激励”与“可持续行为改变” 相结合的阶段，这背后反映出人们开始关心营养改善投入的成本效益，以及如何使营养干预实 现更长远的影响（黄佳琦等，2018）。 泰国的综合营养改善计划有许多值得中国借鉴的经验。首先，泰国将详细的营养指标纳入 了国家发展战略，并制定了营养与农业发展、卫生、医疗、教育等社会保障项目相结合的综合 营养计划，探索了多部门联合的实施方式。第二，借鉴 “农业-食物-营养-健康”的理念，倡导 发展营养敏感型农业，推动和支持富含营养的食物生产和消费。第三，支持社区参与推动营养 改善。鼓励村和社区参与地方营养规划及政策制定，加强社区能力建设并通过社区引导社会参 与。第四，加强营养研究、宣传与教育，为解决营养问题提供智力支持。广泛宣传国家的营养 政策以及在地方的营养项目和活动，宣传基于营养的膳食指南以及食物标签，通过媒体及当地 活动开展营养宣传活动，通过健康咨询等开展孕期及儿童饮食与营养教育。 教育保障。前文对中国农村多维贫困的研究结果显示农村人口以及农民工的教育维度被 剥夺程度最高，因此这里就教育减贫的国际经验进行了总结。可持续发展目标 4 提出“确保包 容和公平的优质教育，让全民终身享有学习机会”。全球教育目标现在已经超越了普及小学教 育的千年发展目标，注重提高学习的质量和包容性，使所有人口群体终身都能获得高质量的教 育。根据联合国教科文组织在减贫领域的项目实践，可以发现在教育方面有以下几项工作重点。 首先，需要确保最贫困的儿童也能够接受教育，从而打破贫困的代际传递，一些旨在提升人力 资本的有条件现金转移支付项目是很好的实践。第二，实现从小学到中学、从中学到大学的较 高完成率和过渡率。第三，学校教育需要与学前教育、职业培训和成人培训等其他政策措施结 合起来。第四，通过广泛的计划，例如为边缘化群体尤其是特定的弱势群体（如农村贫困地区 的年轻女性、少数民族和年轻人）提供与技术相关的职业培训、促进公私伙伴关系、通过信息 通信技术改善终身学习机会的可及性和质量等加强贫困群体的社会经济技能来消除贫困，从而 帮助贫困人口实现自助。 特定人群的特惠性社会救助。社会救助有多种形式，通过福利系统的现金转移支付、儿 29 童津贴、食物援助或营养餐等类似转移支付项目、对穷人购买产品的补贴等。除上文介绍的有 条件现金转移支付项目外，另一种名为“现金+”的救助方法也被广泛采纳。“现金+”项目针对城 乡极度贫困家庭，受益群体除获得现金和生产、生活技能和技术技能培训的广泛支持外，一大 特点是同时提供定期家访、定制医疗、社区支持、心理指导等社会服务，而且在津贴的支付方 式上采取每周津贴的方式而不是一次性支付。该项目的现金资助具有一定期限，此后受益人还 可继续获得现金以外的各项指导，旨在可持续地使贫困者脱贫。因此，这一做法也称为“毕业 方案”（Graduation）。一个著名的“现金+”项目于 2002 年在孟加拉国实施。项目以两年为期， 向农村极端贫困家庭提供有形的生产性资产及生活和生产技能培训，状况较好的极端贫困家庭 还可额外获得用于创业性经营活动的弹性贷款。该项目对极端贫困群体的实际收入、粮食安全 和资产积累产生了积极影响。下一步，孟加拉国计划针对城市贫困人口实施类似项目。 前文对中国不同人群的贫困状况比较显示女性的贫困发生率高于男性。女性和男性的经济 权利和政治权利之间的差距让女性更难以享受经济增长带来的好处，使她们比男性更容易贫困 和脆弱，但通常以家庭为基础的贫困测量和识别往往无法揭示这一点。家庭内部的食物和资产 分配往往有利于男性，而传统的家务劳动分配使女性比男性承担更多的无报酬劳动，这使她们 处于更加不利的地位。随着女性预期寿命延长、全球单身女性户主家庭数量的增加，女性贫困 变得更加明显。目前全球一致认为，如果没有政策和计划能够解决贫穷女性寻求体面生计权利 所面临的具体障碍，就不可能实现可持续发展目标的减贫目标。克服这些障碍、消除对妇女的 歧视，不仅是扶贫的优先问题，而且是人类未来发展的优先问题。国际上在实现社会性别平等、 发挥女性在生产生活和社会发展作用方面的经验主要集中在两个方面，一是提高妇女的话语权， 包括进行家庭决策培训以提高参与家庭决策权利、发展女性优势产业以提高经济权利、以及保 障政治席位以提高政治权利；二是增强妇女的能力建设，比如保护妇女健康、从家庭劳动中解 放妇女、保障妇女的经济资源以及相关的技能与创业培训等。 4.5 城市减贫的国际经验 城市化已经成为经济发展的重要引擎，国家能够借此实现从低收入向中高收入的经济增长， 并减少农村贫困，在人均 GDP 较高的国家，农村贫困发生率普遍较低，但与此同时，贫困向 城市地区转移的趋势愈发明显。1990-2008 年亚洲地区城市贫困人数占该地区总贫困人数的比 例从 18.3%上升至 22.9%；农村与城市地区贫困人数之比从 1：0.22 增至 1：0.30（ADB， 2014）。以东南亚国家为例，柬埔寨城市贫民窟人口已占城市人口的 55.1%，缅甸也达到 41%， 但由于低收入城市居民缺乏发言权，以及政府和相关援助机构缺乏影响力，城市贫困的规模和 深度易被低估。实际上城市贫困相对于农村贫困更为复杂，除了收入或消费方面的不足，还包 括住所匮乏、经济和生活来源不稳定，以及基础设施、社会保障、话语权等各个方面的缺失。 此外，城市贫困还面临着流动人口与老龄化带来的社会压力。为应对上述挑战，全球多国都在 寻求适当的解决方案。 一是将减贫纳入城市发展规划，进行利贫性城市管理。一些国家将城市贫困纳入了国家减 贫战略和城市建设规划，促进全面城市减贫发展。以韩国政府向联合国人居署提交的第三次人 居环境报告为例，该报告认识到了随着城镇化进程不断深入而显现的城市贫困问题，并从改善 城市贫民住房、确保其基本生活设施和条件方面提出了相应的城市建设规划。在利贫性城市管 理方面，注重城市减贫的治理能力建设，并积极鼓励私营部门参与减贫治理。 二是注重社区推动。注重城市贫困人口的社区意识培养，改善城市贫困人口尤其是非正规 就业人群的社会焦虑。重视社区住房条件改善和基础设施改造，保障贫困人口包括流动人口在 内的基本住房需求，并注重社区参与。 三是城市就业支持。创造就业是减少城市贫困的有效途径。通过吸收转移人口，尤其是将 失业的城市青年转变为生产力是政府部门提高转移人口收入减少贫困的重要方式。当私营部门 的企业没有足够的就业机会来吸收城市劳动力时，政府经常在基础设施、城市服务、环境服务 和社区服务等劳动密集型部门提供公共就业机会，同时助力城市的健康发展。许多发展中国家 利用非政府部门对部分低端社会服务项目进行外包，为没有技能的劳动力提供工作机会。完善 30 外包系统也成为解决城市贫困的可行方法之一。 四是非正规就业人群的权利保障。一是从制度上保障非正规就业人群也享有平等的接受捐 助的权利，二是普惠型的社会保障体系需要覆盖非正规就业人群，三是鼓励建立非正规就业组 织，实现非正规就业工人的正规化管理与权益保障。 4.6 扶贫体系与治理的国际经验 贫困治理是影响减贫效果的重要因素，与中国依靠强有力的政府主导以及城乡二元化治理 体系不同，国际上城乡统筹的治理体系、社区以及社会力量参与和治理能力建设等方面的国际 经验值得中国借鉴。 首先，实行城乡统筹的减贫治理体系。减贫作为包容性发展的任务之一，往往被列入国 家经济社会发展战略，实行城乡统筹的减贫治理体系，且随着减贫工作的重点逐步转向社会保 障，减贫逐渐由社会福利部门统筹实施。比如日本的减贫政策主要体现为社会保障政策，因此 由社会福利部门厚生劳动省颁布法令、制定标准、实施干预。美国的社会安全福利制度由健康、 教育与福利部主持。欧洲通常不设有专门的贫困救助机构而由社会保障部门统筹负责，中国香 港也采用类似的扶贫体系由社会福利署来实施。 第二，注重社区参与。参与式方法，可由当地社区明确居民的需求和优先事项，由村庄 参与编制当地发展计划，鼓励当地人积极参与设计、实施和监测活动，从而提高社区居民的自 主权，激发包括贫困农户在内的内在动力。许多联合国项目，特别是国际农发基金（IFAD） 的农村发展项目，均采用参与式方法设计。IFAD 在摩洛哥的一项社区推动农业发展项目，采 取赋权农户和参与式发展模式，由农户和社区找出村庄需要解决的问题，设计和采取行动方案， 参与制定自己的地方发展计划，组织和管理技能培训。项目侧重于改善小规模灌溉、饮用水供 应、道路修复和土壤保持，以及种植果树、改善果园生产、畜牧生产和动物健康等行动，该项 目使 2004-2013 年间，项目区的贫困发生率下降了近 26％，370 个村的 18500 户农户受益，平 均家庭收入增加了近 50％。 第三，私营部门、社会组织、国际机构等社会力量广泛参与。私营企业在扶贫进程中扮 演的角色越来越广泛，它们能通过提供产品和服务，将贫困人口纳入不同层次的价值链中，创 造就业机会，培养企业家精神和创新精神。私营企业还能提供专业的扶贫服务如保障性住房、 医疗服务等，能在改善民生方面发挥巨大作用。社会组织在创新性扶贫模式探索、人力资源培 养等方面具有优势，通过政府购买专业服务等方式能有效吸纳社会组织参与扶贫。国际机构先 进的扶贫治理理念和项目管理能力能帮助强化地方政府的核心治理能力。 第四，提升政府治理能力。一是国家权力下放，给地方政府更多的权限和责任，同时加 强地方政府的能力培训；二是建立科学的监测和评估系统，尤其是基于新的信息技术的监测评 估系统；三是防止或减少减贫工作中的腐败，强有力的内部控制、透明的信息系统、公众反馈 机会的结合，是减少腐败的一种途径。 5 2020 年后减贫战略的重点 5.1 战略背景 中国目前减贫工作的目标是到 2020 年现行标准下农村贫困人口脱贫、贫困县全部摘帽， 解决区域整体性贫困。随着中国脱贫攻坚工作的推进，绝对贫困人口数量日益减少，可以预见 2020 年的减贫目标将逐步实现。但农村绝对贫困的消除并不意味着城乡贫困甚至贫困问题的 解决，目前的减贫战略目标导向清晰，但对贫困的深层次成因及长期可持续性扶贫政策的探讨 和评估不足，同时正如前文提到的中国减贫面临新的挑战也出现了动态贫困、相对贫困、多维 贫困、城市贫困等新的特征，老年人、妇女、儿童、残疾人、农民工等脆弱群体仍面临一些特 殊的挑战，对阻断贫困代际传递的营养、健康、教育等人力资本投资不足，新形势下未来贫困 31 的趋势和贫困标准的制定，社会保障系统完善的方向尤其是政府部门和非政府部门的分工与协 作，贫困治理机制以及政府财政和社会金融的作用等问题都需要予以重新审视。此外随着 2020 年减贫目标的实现，中国需要制定新的减贫战略。回顾 40 年来的减贫路径，中国完成了 从开发式扶贫向精准扶贫的转变，未来中国扶贫突出平等的社会保障的思路将逐步清晰。 中国减贫的主要经验之一是持续而强有力的政策支持，未来的减贫战略也将受到中国宏观 发展战略导向的影响，十九大报告中关于“两阶段”发展目标的论断以及2018年中央“一号文件” 提出的“乡村振兴战略”将是制定减贫战略的主要政策参考。十九大报告提出，从 2020 年到 2035 年，在全面建成小康社会的基础上，基本实现社会主义现代化。“到那时，人民平等参与、 平等发展权利得到充分保障，法治国家、法治政府、法治社会基本建成，各方面制度更加完善， 国家治理体系和治理能力现代化基本实现…人民生活更为宽裕，中等收入群体比例明显提高， 城乡区域发展差距和居民生活水平差距显著缩小，基本公共服务均等化基本实现，全体人民共 同富裕迈出坚实步伐；现代社会治理格局基本形成，社会充满活力又和谐有序；生态环境根本 好转，美丽中国目标基本实现。”这一目标为 2020 年后的减贫战略提供了新的蓝图。同时，十 九大报告明确提出 “建立健全城乡融合发展的体制机制和政策体系”，城乡融合发展成为未来 中国减贫问题乃至城乡发展的基本思路。2018 年中央 1号文件提出“实施乡村振兴战略”，并提 出到 2035 年“乡村振兴取得决定性进展，农业农村现代化基本实现。农业结构得到根本性改善， 农民就业质量显著提高，相对贫困进一步缓解，共同富裕迈出坚实步伐；城乡基本公共服务均 等化基本实现，城乡融合发展体制机制更加完善；乡风文明达到新高度，乡村治理体系更加完 善；农村生态环境根本好转，美丽宜居乡村基本实现”。 5.2 2020 后减贫新愿景 城乡融合发展和乡村振兴战略将进一步为减贫事业创造条件、夯实基础。2020 年后城乡 统筹的减贫工作也将为乡村振兴提供制度和机制上的探索与突破。未来减贫工作从关注绝对贫 困转向相对贫困，从单一贫困转向多维贫困，从注重生产到重视社会保障，从农村转向城市的 趋势将更为明显。包容性发展环境下，对弱势群体老年人、妇女、儿童、残疾人、农民工等的 社会福利和社会救济将更为突出，也更与联合国可持续发展目标提出的到 2030 年实现消除一 切形式和层面的贫穷与饥饿相一致。 本研究基于中国目前贫困状况及存在的问题、中国未来的发展思路及联合国的减贫目标， 提出中国 2020 年后的减贫新愿景，即到 2035 年建立城乡统筹的贫困治理体系，城乡基本公共 服务均等化的减贫战略方向将确立，减贫目标将更为具体，包括城乡居民收入水平差距的缩小， 城乡贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全等的均等化公共服务，针对老年人、妇女、儿童、 残疾人、农民工等脆弱群体的减贫目标的制定，城乡统一的贫困测量、识别、瞄准和干预体系 的建立，以及可持续的财政金融扶贫支持体系的完善等。 5.3 2020 后减贫战略的重点问题 基于中国减贫面临的主要挑战和问题，2020 年后的减贫战略需要聚焦未来经济社会发展 条件预测、新的贫困标准、城乡统筹的贫困治理体系、利贫性社会保障体系建设、财政金融改 革与创新五个重点问题。 判断和预测未来的经济社会发展条件是制定 2020 年后减贫战略的前提。历经持续的中高 速经济增长后中国将进入高收入国家，经济结构不断优化升级，增长动力从要素驱动、投资驱 动转为创新驱动。同时，随着传统的劳动密集型产业在产业结构中的不断式微，人工智能等新 技术的不断涌现，失业问题有可能对中国的贫困形势造成威胁。随着“人口红利”的消失（蔡昉， 2018），老龄化人口的增加，劳动人口的减少，以及受教育水平的提高和人们生育观念的改变， 中国的人口政策日益宽松。城镇化进程的加快、流动人口的增加，以及与此不相协调的户籍制 度和衍生的社会保障制度造成的城乡差异问题日益突出，中国接下来城乡统筹发展的政策导向 和措施力度将对未来城乡人口分布等造成影响。对这些问题进行前瞻性分析对制定下一阶段的 扶贫政策有着重要意义。因此未来需要分析和判断 2020 年后国家经济社会情况，尤其是资源 32 约束、产业结构和人口结构的动态变化，通过模拟分析研究 2020 年、2025 年、2030 年、2035 年甚至更为长期的情况，这些背景是研究贫困和扶贫战略的条件。 2020 年后减贫战略需要回答的首要问题是新的贫困标准问题。这决定了未来贫困人口的 规模、特征以及具体的工作方向。在贫困标准制定中，有两个需要考虑的具体问题，一是采用 何种贫困测量方法界定贫困，二是城乡统筹下贫困标准如何统一的问题。随着 2020 年减贫目 标的实现，现行贫困标准下的绝对贫困有望消除，下一步的贫困标准制定有三个政策选择：更 高的绝对贫困标准、新的相对贫困标准、多维贫困标准。考虑到 2035 年实现社会主义现代化 的目标、乡村振兴的目标以及减贫的新愿景，2020 年后将更加重视收入和生活水平差距的缩 小，突出公平性的相对贫困测量将进入政策制定者的考虑范围。同时，随着减贫工作重点由开 发式扶贫向开发式扶贫和保障性扶贫相结合，未来扶贫工作的重点将更多的集中在人力资本发 展、社会保障等方面，多维贫困体系将进一步完善，并成为指导和衡量减贫工作成效的重要工 具。关于城乡贫困标准的统一，在城乡统筹的思路下，城乡贫困标准的统一是城乡统筹扶贫的 前提，目前中国国家统计局已经实现城乡居民收入的统一口径统计以及城乡统一的收入分层统 计，这为 2020 年后统一的贫困标准制定奠定了基础。基本公共服务均等化也将为城乡统一的 多维贫困标准制定指明了方向。但具体标准的制定将取决于经济发展水平、居民收入水平以及 财政的承受能力，而贫困标准的确定也将影响贫困人口的规模、分布和趋势。 在新的城乡统一的贫困标准下，农民工等人群需要进入统一的测量体系，城乡贫困人口的 规模、特征和趋势将发生重大变化，同时采用体现收入的贫困测量和多维贫困测量方法识别的 贫困人口也将有所不同。此外，瞄准问题仍然是今后扶贫中的基本问题。需要根据贫困群体的 可能变化，从集中在农村到贫困的城市化，根据中国不同地区发展实际，提出具体可行的区域 和家庭双瞄准等方法，并研究贫困群体产生的内外部条件，关注特殊群体（儿童、女性、民族 地区、因病致贫群体、老龄人口、农民工等非正规就业群体等）的贫困问题。 制定城乡统筹的减贫战略，关键是建立城乡统筹的贫困治理体系。目前的贫困治理体系存 在两个突出的问题，一是城乡分割各自为政，二是与扶贫有关的不同部门之间的协调问题。新 的减贫战略需要建立建立城乡一体化统筹的、多部门协调参与的贫困治理体系，同时要明确扶 贫体制中的责任分工，特别是政府、市场和社会组织的分工，重视社会创新的作用，加强地方 政府的能力建设，以及对金融资源和社会资源的动员等。打破目前的城市与农村分割，需要结 束目前城乡的差异化贫困测量方法，实行统一的城乡贫困标准。考虑到未来贫困问题将更多的 集中在社会保障、人力资本、公共服务等方面，借鉴国际经验，可考虑由专门覆盖城乡的扶贫 机构或社会保障部门统筹负责城乡减贫问题，该部门作为统一的扶贫政策出口并协调教育、医 疗、卫生、住房等部门的参与，在参与主体上，充分动员市场、社会组织等社会资源参与。 减贫战略的核心是利贫性，建设基于基本公平权利的社会保障体系。目前脱贫攻坚工作 的一个短板是社会保障，新的城乡统筹的贫困治理需要构建利贫性的社会保障体系，一是继续 扩大社会保障覆盖面，实现社会保障全民覆盖，二是提高社会保障水平，尤其是农村养老、医 疗和教育保障水平，三是针对贫困人口的医疗、教育、住房、就业等需求完善专项救助制度， 四是制定针对性的特殊人群的救助，包括贫困儿童的营养、健康和教育，贫困老人的救助和护 理，残疾人口的医疗与就业支持，农民工的社会保障、子女教育等问题，城市贫困人口的住房 与就业支持等问题，五是从技术上支持城乡社会服务的均等化，这需要首先将社会服务量化为 城乡统一的减贫指标，实行体现社会服务的多维贫困指标测量体系，以识别短板、指导减贫工 作重点和反映减贫成效，在均等化社会服务的具体措施上，需要向目前社会服务短缺的农村地 区实行政策上的倾斜，尤其是农村教育师资问题、医疗条件、养老保险等突出问题。 扶贫财政体系改革和金融机制创新是减贫战略可持续的重要支撑。减贫目标的实现离不开 财政和金融支持，新的减贫战略需要国家财政体系的改革和社会金融机制的创新。在财政体系 改革方面，首先，城乡统筹的贫困治理体系要求国家财政体系进行相应的机制改革，打破城乡 分割、部门分割的财政分配格局。其次，改革财政支出方式以与贫困人口的需求由生产向生活 和社会保障领域的转变相适应。第三，优化财政支出结构，目前财政扶贫支出主要以农业及基 33 础设施领域为主，科教文卫、养老、医疗等基本公共服务支出不足，同时，要支持贫困地区尤 其是农村地区及贫困人口的公共服务，体现公共服务的均等化。在金融机制创新方面，中国政 府长期以来在鼓励金融机构服务于城乡弱势群体和小微企业方面制定了很多政策，近年来政策 性金融、开发性金融、商业金融和合作金融在精准扶贫战略实施中发挥各自优势，使金融服务 的可及性和效率大大改善。但是，对于欠发达地区和城乡弱势群体及小微企业，打通金融服务 最后一公里仍然是没有完成的任务，特别是主要服务于中低收入和贫困群体创业就业的小微金 融发展仍然需要更具包容性的政策支持，也有不少可以提高的空间。 十九大报告明确了中国未来 30 年发展的“两阶段”目标，到 2035 年基本实现社会主义现代 化的论断为新的扶贫政策制定提供了依据。借鉴国际经验，扶贫政策的制定需要与发展阶段相 协调，与经济社会发展水平和人民生活条件相适应。贫困标准的制定、社会保障体系的完善、 财政金融改革与创新等都需要与发展阶段相协调。新的经济社会发展阶段和特征也会带来新的 扶贫路径，包括以大数据为支撑的信息化扶贫管理和动态监测，社会力量参与扶贫，生态扶贫， 互助式扶贫等。 34 参考文献 1. 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