May 2008 2033 K Street, NW • Washington, DC 20006-1002 USA • : +1-202-862-5600 / skype: IFPRIhomeoffice • : +1-202-467-4439 • ifpri@cgiar.org www.ifpri.org I. 概况 近几年来粮食价格的突飞猛涨引起了全世界人民 对粮食和营养状况的关注，尤其是对发展中国家的贫 困人口的关注。同时也引起了对通货膨胀，以及某些 国家中由此产生的社会不安定因素的关注。尽管各种 因素对于全球粮食价格飞涨的影响程度依旧有待商 榷，但是最根本的原因已经越来越清晰地凸现出来， 并被最高政策制定层所了解和关注。国际食物政策研 究所先前就已经注意到这一问题，并指明了避免以及 减轻危机发生的主要措施。2本文意在更为具体地指出 当前需要做什么。整套政策的调整措施要求框架明 确、结构透明，特别是其先后顺序、规模，对多样的 地区及国家的适应性，以及为其实施所进行的安排和 管理。发展中国家和发达国家政府以及国际组织都肩 负重任，要通过推动紧急贸易和投资措施并利用社保 帮助贫困人口应对食物账单的增长来降低和稳定物 价。许多措施的有效实施还需要全球协作。 几乎所有的农产品都没能摆脱涨价的趋势。从 2003年开始，全球玉米和小麦价格涨了两倍多（图 1）。稻米的价格跃至史无前例的高位，仅在前四个月 就翻了一番。奶制品、肉类、禽类、棕榈油以及木 薯，和其他的农产品一样，也经历了价格巅峰。自 2003年初起，黄油和牛奶的价格已是原来的三倍，禽 肉的价格也几乎是原来的两倍。考虑到通货膨胀和美 元疲软（从对欧元的牌价来看）的因素，粮食价格的 增长幅度实际上要稍低些，但仍然引人注目。因为对 于穷人而言，真正核心的是这一系列涨价对其实际购 买能力的影响。这些影响一部分体现在非技术劳动力 工资相对于食物价格比例的下降中。依据国际食物政 策研究所(IFPRI)的全球模拟分析，高居不下的全球农 产品价格看来似乎不太可能降至2000-03年的水平，而 且波动甚至有可能更加剧烈。3 2 食品价格的波动不同程度上从国际市场传递到各 国的国内市场中。4例如，在坦桑尼亚，2003年到 2008年国际市场玉米价格变动的81%反映到了国内市场 玉米价格的变动上。然而，在印度尼西亚的雅加达和 苏腊巴亚，玉米价格的传递分别只有5%和32%。无独有 偶，在加纳和菲律宾，本地的稻米价格调整到了大约 国际价格变化的50%。食品价格的波动对整个通货膨胀 也有着直接的影响，因为食品在消费品中所占比例很 高。在拉丁美洲，食品在消费品价格指数中所占比例 为23%到50%，食品价格的增长速度已经达到了两位 数。中国的食品价格也在加速增长中，食品价格对整 个通货膨胀的影响达到了90%。在印度，2007年到 2008年，食品价格增长对整个通货膨胀的影响只占了 不到20%，然而，已经在印度国会中引起了关注。印度 已经动用补助、贸易和税收政策以应对全球食品和能 源价格的剧烈震荡。然而，最不发展国家——大部分 位于非洲——以类似的方式来应对的资源却要少之又 少。 各国政府及国际组织正在采取各种措施，以便最 大限度地降低国际粮食市场价格增长对国内粮价的影 响，特别是减轻对特定人群的影响。其中一些措施在 一定程度上有助于稳定和降低粮食价格，而另一些措 施却是以牺牲部分人的利益来满足另一部分人群的利 益，抑或这些措施事实上将导致粮价更加动荡并严重 扭曲正常贸易。现在所需要的就是采取更为有效和一 致的行动，帮助最容易受到伤害的人群解决他们面临 的急剧增长的食品开支问题，并帮助发展中国家的农 民在面对农产品需求日益增长的机遇面前迅速做出反 应，从而为极度不稳定的食品市场带来稳定。 II. 价格上涨的源头和特点 许多新生的和既有的影响力正在共同推动着全球粮 2 见www.ifpri.org和例如 Joachim von Braun, Mark W. Rosegrant, Rajul Pandya-Lorch, Marc J. Cohen, Sarah A. Cline, Mary Ashby Brown, 和 María Soledad Bos, New Risks and Opportunities for Food Security: Scenario Analyses for 2015 and 2050,（食品安全的新风险和新机遇：2015 到2050年的案例分析）2020讨论文件第39页(华盛顿特区: 国际食物政策研究所，2005年2月); Joachim von Braun, The World Food Situation: New Driving Forces and Required Actions ,（世界食物形势：新的驱动因素和必要的行动）食物政策报告(华盛顿特区: 国际食物政策研究所，2007年12月). 3 IFPRI的全球模拟分析是基于国际农产品和贸易政策分析模型（IMPACT）的全球模拟分析。这一模型是IFPRI纵观全局的工具。是由Mark W. Rosegrant 带领完成的。 4 有些因素可以防止价格从国际市场向国内市场的完整传递。通常确定的有三大阻力：(1) 运输费用及自然市场分割；(2) 国内政策及任意的市场分割； 以及 (3)由于市场结构而导致传递未完成及垄断和垄断权力的存在。因此，价格变化从国际市场传递到国内市场的情况因不同国家而异。 3 食形势，进而推动了全球农产品价格的变化与发展。不断 增长中的能源价格以及津贴补助下的生物能源的生产， 收入和人口的增长，全球化和城市化，都是促成需求高涨 的主要因素。在供给方面，土地和水资源的紧缺，农业基 础设施和农业创新的投资不足，缺乏输入，恶劣的气候条 件等阻碍了生产力的进一步发展并妨碍所需产品的及时 生产。从2000年到2007年，谷物的需求超过了谷物的生 产，而谷物存量随之下降。对食品、饲料和燃料类农产品 的需求可能持续提升。气候变化的风险和能源需求的增 长会再次加快未来食物价格的上涨。临时性的市场和贸 易政策比如出口禁令和进口补贴也会进一步促使国际粮 食市场的波动。需要牢记的是对目前危机起到主导作用 的不同因素在本质上可能截然不同——有的是周期性 的，有的是结构性的，有的是独特的——同时也需要牢记 这些因素是能够改变的，曾经的农产品价格飞涨的历史事 件，如1974年的农产品牛市，充分体现了一点。 2. 1. 能源和生物燃料 导致食物价格上涨的一个关键因素就是能源价格 的急剧上涨。能源和农产品价格之间的关系是日益交 织的（图1）。伴随着石油价格在2008年5月创纪录的 超过每桶120美元和美国政府及欧盟对以农产品为基础 的能源进行补贴之后，农民们大规模地将他们耕种的 作物转移到用于生物燃料的农作物上。在美国，差不 多有三分之一的玉米作物用于乙醇的生产，而在十年 前仅是百分之五。对生物燃料的补贴达到了每年11至 13亿美元。另外，发达国家多年以来对农业的大量补 贴扭曲了农产品市场，削弱了发展中国家农民的竞争 优势。 生物燃料比如乙醇和生物柴油的扩大生产对农产 品价格有着很大的影响，因为生物燃料的生产主要来 自农产品。从2000至2007年生物燃料的需求持续增长 估计导致了谷物价格加权平均增长的百分之三十左 右。根据供给和需求具体化的新发展以及生物燃料的 实际投资计划，国际食物政策研究所的IMPACT模型预 来源：联合国粮食农业组织（FAO）国际农产品价格数据库，2008年；国际货币基金组织（IMF）国际 金融统计数据库，2008年4月 注： 尽管粮食价格与石油价格存在很大关联，但这不是引起粮价高涨的唯一原因。其它因素，像经济增 长带来的对粮食的更大需求以及产量缺乏相应的提高等，都导致了粮价的高涨。 图1-世界农产品价格, 2000年1月至2008年4月 0 200 400 600 800 0 25 50 75 100 力增长过低以至于无法应对需求的增长。大部分已经达 到生产和贸易高水平的地区，产量增长一直非常缓慢。 有代表性的是，物价增长了10%时，全球农业供应只 增长了1%到2%。5在当前全新的高物价情形之下，农民们 能有多强烈的反应无从得知。巴西、中国和印度有着相对 强大的基础设施、服务和政府承受能力，因而可能能够很 快地响应。然而非洲的农民们可能会远远地落在后面。在 一些地区，比如中亚、东欧和俄罗斯，当前谷物高价格吸 引了大量的连同技术、管理的国外直接投资以及国家对农 业部门的市场补助。但是生产响应还有待于观察。 生产对高物价的响应受到了土地和水资源的约束， 并由于农业创新的投资不足，银行农业业务的缺乏而被 妨碍。可用于耕作的土地是有限的，并且开发新土地以用 于粮食生产的成本（包括环境成本）也很高。6例如，焦点 小组在2008年4月与孟加拉国农民的讨论显示，许多边缘 农民和无土地劳动者甚至借年利率高达240%的现金来租 用一小块土地。7他们有些人从非传统放债人，比如店主、 朋友、亲戚和邻居那里借钱。一些无土地的劳动者会临 时移居到城市，通过拉人力车赚钱来支付比如灌溉和肥 料的投入。类似粮食安全行动中穷人的融资活动需要进 一步重视，投资中微型融资以及临时消费信贷的作用也 应该更广泛地考虑应用。 长远地说，气候变化将进一步威胁农业生产，并且天 气条件是当前农产品价格和农民风险中越来越关键一大 因素。不利的气候条件（干旱、过量降雨、洪水、暴风、严 寒、冰雹、日炙、雪灾、病虫害袭击和火灾）会在很大程度 上搅乱正常生产，将农民的资产洗劫一空。对于这个历史 悠久的难题，也就是如何保障小农免受与天气相关收入 的冲击，需要一种创新的回应——一个例子就是新一代 的天气保险系统。在一些发展中国家，农作物保险计划涵 盖越来越多的高价值农产品，而如果将这些计划向谷物 扩展，则会刺激在小型农业部门的投资并稳定其收入。 需要加快创新以应对挑战；研究和保证产出价格也 4 计假如生物燃料的生产保持在2007年的水平上，此模 型中玉米和油籽到2020年的实际价格将比之高出26%和 18%。这些还是保守的估计因为没有考虑投机买卖以及 因粮价飞涨而触发的贸易限制因素（如出口禁令）。 同样，未来石油的价格将在很大程度上影响着农产品 实际价格的变化，因为高油价将会促进对生物燃料的 需求，进一步压榨粮食供应，除非生物燃料政策改 变。 由于肥料、灌溉和进出运输等投入成本的提高， 能源的高价格也会使农业生产变得更加昂贵。然而在 大多数发展中国家，作物生产的成本中，能源成本所 占份额仅在4%左右，在一些大的国家，比如巴西、中 国和印度，份额在8%到20%之间。 2. 2. 收入和人口增长 在发展中国家有很多地区要继续面对人口的高增长， 而在最近几年越来越多的国家都经历了的经济高速增 长。发展中的亚洲国家，特别是中国和印度继续表现出强 劲的持续增长势头。在2005到2007年之间，这地区每年实 际的国内生产总值（GDP）增长率超过了9%。撒哈拉以南非 洲地区在同一时期也达到了超过6%的经济增长。即使在饥 饿发生率和普及率很高的国家，据报道也有强劲的增长 率。伴随着高收入、城乡人口的流动、喜好的改变，国内消 费者对食物需求也日益增长。同时，不断增长的世界人口 也需要更多的不同种类的食品。食物消费模式从谷物和 其他主食作物转变到蔬菜、水果、肉类和奶制品，这种消 费模式削减了用于栽培谷物的土地和水。 2. 3. 农业生产 在供应方面，面对需求的增长，全球生产增长一直很 缓慢。生产仅仅在一些传统谷物过剩和谷物出口国家出 现了缓慢增长。由于空前的干旱使得澳大利亚粮食产量下 滑，在中国、欧盟、印度和美国也出现了停滞。虽然预计在 2008年会有所恢复，但是在以往的趋势下，总体农业生产 5 应谨慎诠释以往根据80、90年代的数据分析得出的结论，因为这里的弹性应视作非线性弹性。 6 实际可用于耕种的土地数量以及为将来为农业扩张而需付出的代价都值得三思。根据联合国粮农组织的统计，还可用于雨养农业的耕地面积是现有 种植面积的两倍。但事实上这些潜在耕地很大一部分实际上都无法使用（森林、保护区、人类居住地和基建地）或很难进行耕作。与1997-99相比，撒 哈拉以南非洲的耕地面积到2015年预期增加15%，拉丁美洲和加勒比海地区的耕地面积到2015年预期增加10%。预计东亚和南亚的耕地面积将维持不变 （联合国粮农组织，世界农业：至2015/2030）[Rome: 2003]). 在某些发达国家，尤其在欧洲，如果关于“预留”土地的政策得到改变，粮食供应反应将可 能大大提高。在某些发展中国家，比如印度，增加灌溉投资可以提高作物密度，从而提高农作物产量。 7 Akhter Ahmed（国际食物政策研究所）的实地观察和数据组，达卡，孟加拉，2008年4月。 5 将在增产中起到举足轻重的作用。南亚绿色改革的经验 表明，如果采用现代化的种子、灌溉和肥料，加之以确定 的产出价格，农业产量在几年内会达双倍甚至三倍。但用 于全球公共农业研究和开发（R＆D）支出的增长在世界范 围内有所减缓，而在20世纪90年代的发达国家甚至出现了 下滑。 在未来几年内，有利的天气条件和增长的农业生产 或许能够克服剧烈的价格危机并能重建部分存货。生产 也有可能会超过需求，决策者应该同样要在稳定粮食市 场这个方向上做出计划。 2. 4. 市场和贸易政策 为了设法将高物价对国民的影响减小到最少，许多国 家会采取临时措施，比如出口限制和物价控制等。正如 2008年4月，包括主要生产国在内的15个国家8在农产品上 增加了出口限制。例如，中国禁止了大米和玉米的出口，印 度也禁止了大米和豆类的出口。阿根廷提高了大豆、玉 米、小麦和牛肉的出口关税，埃塞俄比亚和坦桑尼亚也禁 止了主要谷物的出口。在这些国家中，贝宁、中国、马来西 亚和塞内加尔实行了新的或者附加的价格控制。 这些步骤措施综合起来会导致政策的失败。对于有 关国家来说，政策响应，如出口禁令或高出口关税在短期 内可能会降低粮食短缺风险；但是，这些政策反过来会 使国际市场变小，并使粮价更加不稳定。出口限制对依赖 于进口的贸易伙伴具有不利影响。例如，印度对大米的出 口限制就会对孟加拉国的消费者产生不利影响，也会挫 伤印度稻米生产者投资农业的积极性，而这恰恰是农业 生产长期发展的驱动力。另外，出口禁令会刺激垄断集团 的形成，破坏贸易信用和鼓励保护主义。在国家水平来 看，价格控制也会降低农民生产更多食物的积极性，并将 资源从那些最迫切需要的人群中抽走，因而事与愿违。 其他国家也促使了全球食物需求的膨胀。例如，一些 粮食净进口发展中国家减少了进口壁垒——原则上是对 更加开放贸易的欢迎措施，但实际上却是上升的价格压 力影响下的产物。摩洛哥已经将进口小麦的关税由 130%消减到了2.5%，尼日利亚也将进口大米的关税由 100%大幅度地消减到2.7%，秘鲁已经取消了对小麦和玉米 的进口税，塞内加尔也免除了谷物的进口关税。 现阶段食物价格的增长是导致许多国家通货膨胀的 主导因素。采用一般的宏观经济手段，比如货币和利率政 策来处理这些有特定成因的通胀是不恰当的，这有可能 引发经济普遍放缓，使经济形势更差。然而，一些发展中 国家采取的这些限制性的农业贸易政策，在富国对发展 中国家长期保持贸易扭曲的同时，也破坏了全球一体化所 带来的益处。农业全球化快车的档位处在“倒车档”状 态，对最贫穷的国家有着不利的影响。世界贸易组织多哈 回合谈判仍然有待完成，如果当前的危机将注意力从这 一目标转移开去，这也将是一个破坏性的副作用。就像出 口禁令问题中所强调的一样，在出现经济危机的时候，尤 其需要以规则为基础，进行公平和自由的国际贸易。 2. 5. 投机买卖和市场基本原则 实际食品价格的形成是真实的供应相对需求的市场 情况、对未来价格的预期和市场上的投机参与（包括操 控市场的干预）综合作用的结果。因而有三种不同类别 的“投机者”— (1)政府、农民、家庭、小商人和其他，他们 的行为在正常情况下不构成主要因素，但是这些行为总括 起来在价格危机来临时会产生很大的影响；(2)商业贸易 商，他们规避期货市场上的风险，并提供实用的风险管理 的职能；(3)通过投机活动来寻求利润的非商业贸易商。供 求基本原则不能完全解释近期食品价格急剧增长的原 因。不断提高的期望、投机、囤积和歇斯底里的行为是食 品价格上涨和波动中发挥作用的额外因素。 但投机大体上只是个征兆，而不是当前价格危机的 主要因素。这些所谓的投机者，广义上讲，实际上包括采 取过分预防措施的政府、小型和大型贸易商、农民和非正 式套期保值并建立存储的消费者。例如在孟加拉国， 2008年4月大米贸易商开始在市场上抛售他们的投机水稻 （去壳大米）和大米股票，大体上预计籼稻也会有一个好 的收成。他们响应政府的计划，通过在籼稻收割和进口大 米到来的时候获得大量籼稻，进而建立自己的库存。9 8 阿根廷、孟加拉国、玻利维亚、柬埔寨、中国、埃及、埃塞俄比亚、印度、哈萨克斯坦、巴基斯坦、俄罗斯、坦桑尼亚、越南和赞比亚。 9 虽然印度于2008年初答应出口大米给孟加拉国，但最近却对大米实施出口禁令，由此从印度进口大米遥不可及。 从金融投资者流向农产品市场的投机资本流动也是 其中的一个因素。在2008年第一季度，在全球交易的谷物 期货和期权量与2007年同期相比增加了32％。10不排 除“热钱”由日益萧条的房地产市场进入农产品市场包括 食物期货市场的可能。但是关于投机资金对食品价格的 影响，没有确切的资料或分析。 低水平的库存和存在设计弊病的公共政策促成了许 多投机行动者。原则上，在农产品期货市场过度的投机买 卖将提高期货价格和现货价格（通过套利机会），使之高 于由供求的基本原则调整而形成的价格水平。投机有时 候是和抵御风险的套期保值混淆的，而后者是源于对未 来供求关系的真正关心。尽管商业贸易者大多以套期保 值的目的进入期货市场，而非商业贸易者主要是为了寻求 经济利益进行投机。11后者并不是一定有害的因为它显现 了在农业部门的一些投资机会。但是实行出口管制的国家 正在间接损害期货市场的运作效率。另外，在一些国家比 如印度，政治力量正要求暂停部分农产品的期货交易。 粮食储备可以用来防止投机性的袭击和纠正潜在现 货市场与期货市场的价格偏差。但是全世界的谷物股票 特别是小麦的股票正处在八十年代初以来的最低水平。 III. 高物价对贫困人口的影响 高粮价已对各个国家和人群产生了截然不同的影 响。从国家层面上看，那些粮食净出口国从改善的贸易条 件中获益，尽管其中一些国家因保护其消费者利益而禁止 出口，从而错失这一机会。然而，那些粮食净进口国将会 艰难地应对满足国内粮食需求这一重大难题。由于大多 数非洲国家都是谷物的净进口国，所以，非洲国家受到了 上涨粮价的沉重打击。从家庭层面上看，涨势迅猛和动荡 不稳的粮价影响的是那些只能够负担最低生活水平的穷 人，包括1.6亿每天收入不足0.5美元的赤贫人群，以及那 些食不果腹、营养不良的贫困人群。只有少数是食物净卖 方的贫困户能够从高粮价中获益，但是作为食物净买方 的贫困户就会受到损害。粮食净买方代表着世界上大多 数的穷人和包括压倒多数的城市贫民。可以通过工资和 资金流动来调整农村经济，这样可以提供新的收入机会， 但是调整将需要时间才能惠及穷人和弱势群体。此外，有 一种真正的危险就是，最近几年大批曾设法逃离赤贫的 易受伤害人群将无法应付食品价格急剧上涨带来的冲 击，他们将会重新陷入贫困。 在今后一段时间内，完成摆脱贫穷和饥饿的千年发 展目标的进展也无法顺利完成。即使在价格上涨开始之 前，实现削减一半饥饿目标的进展也是令人失望的。下面 三种恶性影响是值得特别关注的。(1)孕妇、哺乳期妇女 和学龄前儿童恶化的营养状况；(2)从学校辍学的儿童，特 别是女孩；(3)生产资料的亏本销售。所有这三个都具有潜 在的不可逆转的后果并将危害未来个人和家庭摆脱贫困 的能力。例如，营养不良可导致学龄前的儿童发育不良， 直接影响到他们在学校的学习能力，因而影响他们成年 后的挣钱能力。 贫穷家庭在粮价上涨时无法得到帮助时，其食品安 全和营养状况也令人堪忧。食品价格上涨导致贫困人口限 制其食物消费，并转向更为不均衡的食物结构，这样的饮 食不论从短期还是长期角度上讲，都会危害他们的营养 状况和身体健康。从家庭来看，发展中国家的贫困人口普 遍要将他们50%到70%的预算花费在食物上，并且食物预 算的一大部分要花费在主食上面。此外，穷人们往往有着 明显单调的饮食，他们从主食作物上面得到绝大多数的卡 路里摄入量，而对于含有丰富的必需微量营养素的动物 源食品，水果或蔬菜却消费很少。 由于他们的经济条件，贫困家庭对食品价格变动的 反应比富人更加敏感，但这种敏感的程度在不同国家之 间也是有变化的。在孟加拉国，大米的花费要占到贫困家 庭总开支的30%，食物总开支的48%，却很少有别的选择进 行调整。在越南，大多数穷人居住在农村地区，但由于土 地持有的相对公平，大米的高价格在越南农村的不利影 响很大程度上被这些家庭从他们大米生产所增加的收入 中所抵消。相比之下，在马拉维、赞比亚和大多数中美洲 国家，较高的玉米价格对在城市和农村地区的穷人都产生 了不利影响，因为即使在农村地区，穷人也是玉米的净消 费者。在尼日利亚，穷人甚至是低中等收入家庭都减少消 6 10 芝加哥期货交易所(CBOT)，谷物和油籽市场的全球交易概要（芝加哥：2008年3月） 11 非商业交易商的多头仓位数量（即，买入行为）作为商业和非商业的玉米、小麦、大豆、大米交易商总报告的多头仓位数量一部分，在过去六个月显著 增加，意味着现有价格超出市场规律所调整形成的价格，从而可能存在价格泡沫。 费肉类、大米和玉米，而更多的吃木薯和山药以回应当前 粮食价格的上涨。总体而言，随着价格的不断攀升，穷人 们会经历恶化的饮食质量和微量营养素摄入量，而极度 贫困的人口也将经历卡路里摄入量的减少。 食品价格上涨，不仅导致饮食结构的恶化，而且也大 大削弱家庭的购买力。这方面的损失影响到购买对家庭 成员健康和福利必不可少的其他商品和服务，包括供暖、 照明、水、卫生、教育和保健，而所有这些都是重要的营 养投入。从短期、中期和长期来看，贫困家庭所做出的应 对机制的选择将最终决定食品价格上涨对他们的生计和 其他成员的福利产生影响的严重程度。同样，他们获得的 社会安全网和其他社会保障计划，也将是一个决定他们 经历苦难水平的关键因素。在许多国家，与社会生产转移 结合的生产安全网络，比如公共工程，仍然仅仅触及到最 贫困人口的一小部分。例如，埃塞俄比亚的安全网方案， 覆盖了800万人，涵盖了大约25％的穷人。在有着25%赤贫 人口的孟加拉国，大约7％的人口已获得社会保护或安全 网计划。 人民不仅是被动地对食品价格的通货膨胀作出回 应，而且也逐渐转向街头抗议和组织骚乱。最贫困人口短 期内会默默承受，而中产阶层通常是有能力在早期进行组 织、游说和抗议的。在2007年初和2008年5月之间，有 30个国家发生了与高粮价相关的社会动荡。12食品价格的 通货膨胀已成为一个敏感的政治和安全问题。 IV.建议采取的政策行动 由于粮食和农业危机的原因复杂，需要人们采取一 种全面的应对措施。在这种情势下，为了实现全球、地区 和国家的粮食和营养安全，达成一个国际公约迫在眉睫， 并且进一步制定全球、地区和国家的长期方案及短期方 案，并依照长短期进行充分的排序。在这里所建议的行 动源自前面对价格上涨的原因和后果的分析，因而目的在 于解决穷人所遭受的严重后果，并改进当前及先前那些 导致并加速了此次危机的政策缺陷。 危机的明显信号是价格的急速上涨和骚乱。虽 然“资料”并不够充分，但是它指明了健全政策调整的方 向。各国政府和受影响的人必须了解目前情况和新出现情 况发生的原因和含义。目前事态的发展使粮食信息系统 重要性被提到最前沿。适当地在全球、地区和国家建立各 级监测机制，将有利于更好的决策。必须定期为决策者 提供这类资料，决不能当事态已经很严重的时候才让决 策者获悉。虽然当前紧急的粮食形势已不允许决策者等 待建立全面的信息系统之后再采取行动，但是协调信息 的收集和共享是必要的，这样可以使行动更加便利。13 虽然目前的局势在几个方面都带来了政策挑战，但还 是可以通过采取一些有效和协调一致的行动，如人道主 义援助、贸易、投资和社会保护政策来帮助易受伤害的人 们。这些行动需要国际的协调，包括G8+514的关注和工 作。 考虑到协助危难中的人群和国家的急迫性，在这里 列出了两套建议采取的政策行动：需要即刻采取的应急 方案，以及需要逐步采取的一系列弹性方案，但其影响的 显现可能会需要时间。这些行动不把一般发展政策议程 与当前粮食价格危机所需的回应混淆在一起，但承诺长 期影响的行动仍然具有很强的针对性。不能把重点单单 放在短期危机的缓解上，这样不仅无法从根本上解决问 题，并且也无法把需要的弹性纳入食物系统。 整套方案会包含八项主要行动，所有行动都需要立 即注意，但是这些行动对穷人、农业和总体经济的影响， 不管是目前还是未来，都将随着时间的推移而不同。第一 套行动——应急方案——在于解决紧急粮食补助的需求 并增加粮食供应；第二套行动——弹性方案——在于建 立一个更加有弹性的粮食系统，使其能够应对目前和未 来的挑战。 7 12 阿根廷、孟加拉、布基纳、喀麦隆、中国、科特迪瓦、埃及、埃塞俄比亚、几内亚、海地、洪都拉斯、印度、印度尼西亚、意大利、约旦、马达加斯加、马 来西亚、毛里塔尼亚、墨西哥、摩洛哥、莫桑比克、巴基斯坦、菲律宾、塞内加尔、索马里、南非、特立尼达和多巴哥、英国、乌兹别克斯塔和也门。 13 这样的监测系统应包括基本食物消费信息，比如有多少人被迫将一天三餐减到一或两餐；标准化的家庭账目（根据城市及农村的住户，按收入层级划 分），可用来估算物价和收入的突变；儿童的身高体重信息，可以揭示已存在的尖锐问题；预期农作物产量以及存储量的变动。 14 这些国家指的是八国集团（包括加拿大，法国，德国，意大利，日本，俄罗斯，英国，和美国），外加五大新兴经济主导力量（巴西，中国，印度，墨西哥 和南非）。 以下是建议的八项政策行动： A. 应急方案 1. 扩展应急反应范围，增加人道主义援助。人道 主义机构只有拥有更多的资源才能确保全球对 粮食问题做出积极响应。必须加强全球应对粮 价危机采取行动的充分准备。目前的国家应急 部门主要在于处理自然灾害或复杂的人道主义 紧急危机所带来的问题，无法处理危害显现较 慢的灾难，如现有的粮价危机。这种模式必须 改变。应急部门应采取触发机制，在危机时触 发其解决这类危机，如当前的粮价危机。应急 部门在准备工作上要多做投入，并要调动其所 有强项全力监督和帮助所需关注的人群。国家 应急部门同样需要同那些处理长期性的粮食、 农业和营养问题的全国性机构进行合作，正如 联合国想方设法去加强全球就粮食问题的合作 一样，在世界粮食计划署(WFP)扮演重要角色。 考虑到粮价危机的本质，决策者们应该对城市 贫困人口给予应有的重视。政府应增加对最贫 困人口的食品及资金援助，同时要重点关注下 述问题：儿童营养；贫困地区的生活；学校供 餐（可适量带回家）；维持工作所需的资金和 食物。非政府组织(NGOs)及民间社会组织在相应 的行动中起着重要作用。 这些举措能带来什么？有目标的援助可以保证 现有计划所服务人群的食物消费水平。增加的 资金可以防止食物及营养安全状况的进一步恶 化，并加强了紧急预案。 谁将扮演关键角色？联合国、捐助者（提供资 金）、人道主义机构、非政府组织和民间社会 组织。 这一方案与哪些地区最相关？撒哈拉以南非 洲、亚洲、中美洲及加勒比海地区。 2. 消除农业出口禁令。发展中国家实施的出口禁 令已经产生了一个新的贸易政策问题（见2.4 节）。政府优先照顾其公民合法合理。所以不 要有幻想，出口禁令问题不可能由各国自行解 决。尽管新一轮出口限制举措要求国际高度关 注，但不应该把它作为世贸组织多哈回合的议 题。相反，出口禁令问题应由各国在遵守共同 行为准则的基础上，本着互信原则召开临时论 坛协商解决。至少，本着人道主义目的的出口 贸易应该在论坛召开前重新开放。 这些举措能带来什么？出口禁令的解除将会稳 定谷价的波动并将谷价水平削减30%15，同时还 会提高农业生产的效率。 谁将扮演关键角色？G8+5国和分区域组织。 这一方案与哪些地区最相关？全球影响；亚 洲、撒哈拉以南非洲以及中美洲地区。 3. 在重点区域实施立竿见影的粮食生产计划。 短期内提高农业增长速度需要足够的种子、肥 料，还要给小农提供足够的贷款。换句话说， 也就是传统的“绿色革命”方案（见2.3节）。 今天，优质种子对于干旱农业——尤其是非 洲——提高产量很重要。同样，小农们也应该 享受到以最低保护价格收购农产品的收购计 划，最低保护价格反应的是长期国际市场的价 格。16对种子、肥料、灌溉、电力和水利的补助 计划应该一开始就把私营部门仔细考虑进来， 这些计划应有利于“应急计划”向以市场为导 向的调整来转变。此类补助计划必须而且仅限 于最不发达国家。这些方案的时间安排对小农 经济和为农业服务的小商品经济获得快速生产 积极性起着至关重要的作用。这些方案的成功 同样离不开银行和金融机构的协助。这些短期 计划应该明确定义并告知退出策略。 15 这些从MIRAGE模型中得出的IFPRI模型的结果应视为保守估计。IFPRI模拟要素不基于对市场基本原则过高估计，也不考虑不断狭窄的国际市场中数 量变化所引发的价格影响的增长。 16 这种采购不应包括带有保护色彩的支持性价格，而是为了确保产出价格的稳定。 8 尽管生产反应速度要快，但它在很大程度上依 赖于产量的增加而不是种植面积的扩大（见 2.3节）。那些闲置工业化国家的农业资源的计 划应在完成之前立即终止，除了在定义明确的 受保护地区之外。 这些举措能带来什么？立竿见影的粮食生产计 划将会促进短期内的农业发展的飞跃，在粮食 危机中创造收入机会并降低粮价。 谁将扮演关键角色？捐助者、区域组织像非洲 联盟和非洲发展新伙伴计划(NEPAD)、非政府组 织以及民间社会组织。 这一方案与哪些地区最相关？撒哈拉以南非洲 国家以及一些特定的亚洲国家。 4. 改变生物燃料政策。为了让更多的正用于燃料 生产的谷物及油籽能用于粮食和饲料生产，我 们应该考虑采取一系列措施。这些措施包括： 生物燃料产量固定在现有水平；减少生物燃料 产量；或强制停止使用以谷物及油籽为原料的 生物燃料（即暂时停止将谷物及油籽用于生物 燃料生产），直到价格在长期供需的影响下回 归合理价位。冻结使用生物燃料是要付出代价 的。需要补偿那些受当前政策影响进入这个快 速扩张行业的投资者。同时，对那些不与粮食 争夺原料的生物能技术的开发，我们要给予大 力支持。 这些举措能带来什么？冻结使用以谷物为原料 的生物燃料将使更多的谷物及油籽用于粮食生 产。这一举措可能将玉米价格降低20%，小麦价 格也会降低10%。17如果美国和欧洲取消它们的 混合指令，进口关税以及对生物燃料的混合补 助，则价格同样会下降。 谁将扮演关键角色？经济合作与发展组织的成 员国以及过度使用以谷物油籽为原料的生物燃 料的国家。 这一方案与哪些地区最相关？全球影响；亚 洲、撒哈拉以南非洲、中美洲地区。 B．弹性方案 5. 稳定市场，使其采用以市场为导向的投机策 略，共享的公共谷物储备，强大的粮食进口融 资及可靠的粮食援助。投机只是粮价危机的后 果而不是起因，所以对市场过度监管是不合适 的。但是应采取监督管制措施，例如监查投机 资本或限制期货交易18，以限制农产品市场的过 度投机。 在当前供不应求的情况下，全球储备大量 谷物并非可行之举，尽管这将给市场带来期待 已久的稳定。但是，关于区域性或全球性地将 各国储备的固定一部分汇聚到一起的协议还显 得比较可行。在国际和地区层面，各主要谷物 生产国应该做出一系列联合承诺，确保适量的 谷物储备（包括在价格远高于市场规律所预示 价格时，从储备中联合提取谷物以供区域紧急 需求）。管理层应该通过全球情报网了解国际 联合储备状况。 应重新协商并修改粮食援助公约，同时扩 大当前的谷物运送和资金援助范围。同时还可 以选择一种由国际货币基金组织(IMF)提供的金 融工具，以服务于处于粮食危机国家的粮食进 口。 这个举措能带来什么？全球或地区公共粮食储 备的汇聚加上进口融资，给那些位于特定地 区，严重缺粮的国家带来了便利，使它们在危 机时能以合理且稳定的价格购得粮食。在价格 上升时期，促进价格进一步上升的投机预期也 将因此受到抑制。但是这样的储备因规模不同 也会有不同代价，所以要仔细权衡利弊。 谁将扮演关键角色？国际货币基金组织、经济 合作与发展组织的成员国、分区域组织及农产 17 这些是保守估计，在供不应求的市场里，价格会上升更多。 18 政策制定者可能确立市场头寸的最低限额，增加保证金需求量以减少投机资金。 9 品交易所。 这一方案与哪些地区最相关？亚洲（大米）、 拉丁美洲、撒哈拉以南非洲、北非及中东。 6. 投资社会保障。贫困人口因粮价高涨而购买不 起食物这一问题，应由全面的社会保障体系给 予解决（见III部分）。各层次的社会保障干预 措施既包括减小短期风险的保护措施，也包括 消除长远负面结果的预防措施。采用或扩大这 些干预离不开巨额资金，依赖于知识的多少和 能力的大小，因而不是件容易的事。 有条件的资金援助计划，养老金计划及就 业计划是这些保障措施的重中之重。这些计划 已存在于很多低收入国家，但还要继续推广到 其他国家。那些目前没有社会保障干预的国家 应在短期内引入定向资金援助计划。如果粮食 市场功能匮乏混乱，那么相对提供资金而言， 提供食物更可取。 小额信贷包括贷款和储蓄也能帮穷人避免 采取过激行为，而这些行为如亏本抛售生产资 料将会永远破坏他们未来的潜在收入。全球巨 大的小额信贷机构网络应考虑暂时放宽还款条 件，以应对粮价危机，因为穷人在危机时需要 食物消费信贷和债务免除。 应加强并普及针对弱势人群（如母亲、儿 童或患有艾滋病人群）的预防性健康和营养计 划，并将此计划扩展到全球范围。这一举措对 于避免长期营养不良对个人健康和经济发展造 成影响起到了举足轻重的作用。另外，学校供 餐计划将有助于学校扩大招生人数、留住学生 并提高学生学习成绩。 社会保障干预应与前面提到的应急方案 （行动1）协调配套。这些行动中的多数需要在 国家层面开展，但很多国家缺乏相应的资源， 从而无法在全国范围开展。捐助者应在合理的 公共支出审查下大力支持这些计划。 这些举措能带来什么？这些措施可以预防儿童 营养不良带来的长远负面影响，保护贫困人口 的资产及维持学校的入学率。 谁将扮演关键角色？联合国、国家政府、捐助 者、非政府组织及民间社会组织。 这一方案与哪些地区最相关？亚洲、拉丁美 洲、撒哈拉以南非洲、北非及中东。 7. 增加投资以实现农业的可持续发展。为了把粮 食危机转变为有利于农民的机遇以及建立弹性 机制以更好地应对以后的危机，我们迫切需要 转变投资轨道，增加有利于农业可持续发展的 长期投资。鉴于由气候变化产生的对农业不利 因素不断显现，将可能导致粮食危机持续下 去，这类投资更显其必要性。支持农业可持续 发展的投资包括用于农村基础设施建设、农业 服务、农业科技研究的扩大公共开支。 应在更大范围内引进并试验新型的农作物 保险机制。信息技术、改良的气候数据和保险 机制带来的预期高收益使得这个领域的创新更 加可行。 对于那些有助于提高农业生产率和转变小 农经济的农业创新和科研的成果，发达国家应 该推动其共享。发展壮大的国际农业研究磋商 组织(CGIAR)应该努力督促国际和各国扩大关于 贫穷小农的农业系统研究。 最近一些国家，如中国和印度，农业投资 规模不断增大，而这种高投资水平必须维持。 同样，非洲领导们也要履行承诺，尽快拨出预 算的10%用于农业发展，以期达到必须的农业发 展速度，从而实现减少贫困饥饿人口的目标。 供给响应不仅仅是扩大农场的产量层面上 的问题，而应该包括整个食品价值链，包括食 品加工中的私营部门和扮演关键角色的零售 商。关于企业社会责任的新的更广泛的观念需 要出台。 这些举措能带来什么？这些投资必将获得高额 回报，不仅仅在于农业发展，更在于它们缓和 了农村和城镇的贫困。因为它们增加产量，扩 10 大就业并降低了粮价。 谁将扮演关键角色？捐助者、区域性组织、经 济合作和发展组织的成员国、基金会和私营部 门。 这一方案与哪些地区最相关？亚洲、撒哈拉以 南非洲及拉丁美洲。 8. 完成世贸组织多哈回合。在粮价高涨时期，世 贸组织多哈回合的完成更显其重要意义，以强 化规范贸易。面对世界粮食供给的短缺和特定 国家地区的粮价波动，各国需要更多的贸易选 择，而不是更少。 当农产品价格尤其是敏感性商品价格处于 高位时，各国应能较容易的达成降低农业关税 协议。在全球粮价处于高位的情况下，发达国 家没必要向国内农民提供大的农业支持和出口 补助。欧盟已取消了对谷物实施的关税，但还 没降低关税，这意味着从长远看仍具有不确定 性。同样，美国农民紧紧抓着低贷款率和反周 期支付计划不放，尽管预计他们未来几年内并 不会从中受益颇多。发达国家的决策者一直会 保持选择的公开状态，以防价格下跌。然而， 当前粮食问题亦可看作是一次机会，通过该机 会，我们可以在涉及市场准入、国内支持和出 口补助的农业谈判中作出重大改革。 这些举措能带来什么？如果这些机遇都被实 现，那么贸易会更加公平开放，资源利用会更 高效，发展中国家的人民会享受到更好的福 利。农产品价格还将得到稳定，未来的危机也 会得到预防。 谁将扮演关键角色？世界贸易组织及经济合作 与发展组织的成员国。 这一方案与哪些地区最相关？全球影响；撒哈 拉以南非洲和拉丁美洲地区。 V. 资源调动及利用 所建议的措施带来的人道主义、经济、政治和安全 方面的利益是巨大的，是无法用金钱来衡量的。因而 本摘要没有尝试去探讨实行这些所需措施而付出的代 价。国际机构目前已作出的承诺尽管很重要，但似乎 还远不能满足需要，尤其不能满足弹性方案中所列措 施。 投资于这些方案还需要额外的国际资源及全国范围 内的资源再分配。低收入国家贯彻实施这些方案需要 更多的国际援助，因为这些国家缺乏足够的贯彻执行 力，同时缺乏足够的资源用于投资以及提供给贫困人 口使用。这些额外资源应该从哪儿获取呢？应该从以 下四个方面考虑动用所有可利用的资源： 1. 从道义上讲，应该呼吁从农产品涨价中获益颇 丰的国家跟最贫困国家分享自己的新财富。尽 管这一举措接近慈善之举，但从长远投资来看 也是对资金的正确利用。这些获益国家不仅包 括油矿储备丰富的国家，也包括农业出口潜力 巨大的国家。 2. 富有的捐助国们（传统的或新兴的）应该按照 上文所述举措增加对农业、食品和营养的发展 援助。 3. 所有受到影响的国家（即使低收入国家）需要 重新预算并实行直接或间接的累进税以减少粮 价危机对贫困人口的影响。 4. 农业中大部分的投资将动用私人融资（包括利 用改进后的农村区域银行机构），这需要公共 财政的额外资助。 实施所述方案需要国际间和地区间合作。对高价作 出反应的最终职责落在国家头上。由于各国情况各异，所 以这些计划的规划实施因国而生，为国所有，各国正确实 施这些计划后所承担责任也因国而异。从国家角度讲， 正确实施这八项行动的关键在于实行它们的优先级和顺 序。 11