Políticas Públicas y Mercados Financieros para el Desarrollo Rural y del Sistema Agroalimentario en América Latina y el Caribe Eugenio Díaz-Bonilla y Eduardo Fernández-Arias LAC PROGRAM WORKING PAPER 2 SEPTEMBER 2019 CONTENIDOS INTRODUCCIÓN ............................................................................................................................. 1 1. ANTECEDENTES: UNA PERSPECTIVA HISTORICA ......................................................... 3 A) El contexto ...................................................................................................................... 3 B) Financiamiento rural en perspectiva histórica ................................................................. 6 2. NIVELES DE ANALISIS DE LOS MERCADOS FINANCIEROS RURALES ....................... 10 A) Los marcos macroeconómicos y regulatorios ............................................................... 11 B) Instituciones financieras....................................................................................................... 15 C) Productos financieros .......................................................................................................... 17 D) Políticas públicas ................................................................................................................. 21 3. LOS SIGUIENTES PASOS: AGENDA DE TRABAJO Y POSIBLES ALIANZAS ................. 26 SOBRE LOS AUTORES ..................................................................................................................... 27 Referencias ........................................................................................................................................ 27 Apéndice 1. La experiencia extra-regional de financiamiento rural ................................................ 1 CUADROS Cuadro 1: Agregado Monetario Amplio .............................................................................................. 5 Cuadro 2: Crédito Doméstico al Sector Privado ................................................................................ 6 Cuadro 3: IOA Calculado para la década de 2010 .................................. Error! Bookmark not defined. 1 INTRODUCCIÓN La operación adecuada de los mercados financieros rurales es crucial para la agricultura y el desarrollo rural, la creación de empleo y el crecimiento económico en general, así como el alivio a la pobreza y la seguridad alimentaria. Los mercados financieros rurales son también componentes importantes de la estructura bancaria y financiera que liga el ahorro y la inversión a través de la economía, y pueden te- ner un impacto sustancial en los agregados financieros y la estabilidad macrofinanciera. En las últimas dos décadas del siglo XX, se han realizado varios estudios multipaís relevantes que evaluaron diferentes aspectos de la operación de los mercados financieros rurales y sugirieron reco- mendaciones de política económica. En los ochentas, en parte ligado a los análisis de lo que se dio en llamar “mercados financieros reprimidos” en economías en desarrollo, hubo una serie de estudios que criticaron el enfoque prevaleciente en décadas anteriores de crédito dirigido a través de bancos agro- pecuarios públicos (Adams, Graham, y von Pischke, ed. 1984). Hacia fines de los noventas, FAO y GTZ lanzaron una iniciativa para reexaminar las finanzas agropecuarias (“Agricultural Finance Revisi- ted”) con los objetivos de garantizar que la demanda de los agricultores por crédito agropecuario, es- pecialmente de los pequeños agricultores en países en desarrollo, fuera satisfecha; de desarrollar ins- trumentos de intervención pública (nacional e internacional) para superar las restricciones existentes a las financiación agropecuario (altos costos de transacción financiera, riesgos específicos, falta de ga- rantías para préstamos, etc.); de no violar los principios básicos del desarrollo de sistemas financieros; y de contribuir a las estrategias mundiales de seguridad alimentaria.1 Por la misma época, IFPRI llevó a cabo un amplio estudio multipaís acerca del aporte de las microfinanzas al alivio a la pobreza y la se- guridad alimentaria, cuyos resultados fueron presentados en varias publicaciones y un libro (Manfred Zeller y Richard Meyer eds. 2002). Luego de eso, los estudios multipaís sistemáticos de los mercados financieros rurales han perdido im- pulso en el siglo XXI a pesar de los sustanciales cambios que estos mercados han experimentado en todo el mundo. Ha habido excepciones, algunas focalizadas en América Latina y el Caribe (ALC) tales como el análisis de entidades de desarrollo para el sector agropecuario de Trivelli y Venero (2007), los trabajos del BID en la mitad de la década de los años 2000, y los más recientes del IFC del Banco Mundial (todavía en proceso), tanto en lo que hace a mercados financieros como en el sector agroindustrial. Más recientemente, la crisis económica y financiera global, así como los picos de precios de alimentos de 2008 y 2011, reavivaron el interés sobre temas relacionados con la operación de los mercados fi- nancieros y los impactos de su mal funcionamiento sobre la economía y el bienestar de la gente. En particular, el G20, que fue establecido en 1999 como un organismo a nivel ministerial para coordinar políticas económicas pero se convirtió en una estructura de nivel presidencial desde la crisis global de 2008-2009, creó varios grupos de trabajo para abordar varios de los problemas generados por la rece- sión global. Uno de los grupos de trabajo es la Asociación Global para la Inclusión Financiera (Global Partnership for Financial Inclusion, GPFI), que se constituyó en una plataforma inclusiva para países dentro y fuera del G20, así como otras partes interesadas relevantes, para implementar el plan de ac- ción suscrito por los líderes del G20 en la reunión cumbre de Seúl sobre inclusión financiera mundial. Una de las líneas de trabajo está relacionada con el apoyo a las pequeñas y medianas empresas 1 Una descripción breve de esta iniciativa se encuentra en http://www.nzdl.org/cgi-bin/library.cgi?e=d-00000-00---off-0fi1998--00-0----0-10-0---0---0direct-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8- 00&a=d&c=fi1998&cl=CL1.1&d=HASH01d84f3f58a927d055b0f625 http://www.nzdl.org/cgi-bin/library.cgi?e=d-00000-00---off-0fi1998--00-0----0-10-0---0---0direct-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8-00&a=d&c=fi1998&cl=CL1.1&d=HASH01d84f3f58a927d055b0f625 http://www.nzdl.org/cgi-bin/library.cgi?e=d-00000-00---off-0fi1998--00-0----0-10-0---0---0direct-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8-00&a=d&c=fi1998&cl=CL1.1&d=HASH01d84f3f58a927d055b0f625 http://www.nzdl.org/cgi-bin/library.cgi?e=d-00000-00---off-0fi1998--00-0----0-10-0---0---0direct-10---4-------0-1l--11-en-50---20-about---00-0-1-00-0-0-11-1-0utfZz-8-00&a=d&c=fi1998&cl=CL1.1&d=HASH01d84f3f58a927d055b0f625 2 (PyME) para la reactivación del crecimiento mundial, incluidos trabajos relativos a PyME agropecuarias y otros aspectos de la inclusión financiera en áreas rurales. Asimismo, FIDA junto con otras instituciones crearon en 2017 la Red para la Inversión y la Financia- ción de la Agricultura en Pequeña Escala (SAFIN, por sus siglas en inglés), con la intención de convo- car a los sectores privado, público y filantrópico y a productores y empresas rurales para resolver por medio de la acción y la inversión coordinadas los desafíos que afectan a la financiación rural. Adicionalmente, los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) aprobados a fines de 2015 contienen numerosas referencias a la inclusión financiera como parte de la lucha contra el hambre y la pobreza, a favor de la igualdad de género, y en relación a las PyMEs y el crecimiento. Por otra parte, muchos de esos ODS están directamente o muy estrechamente relacionados con el desarrollo agropecuario y ru- ral, y de sistemas agro-alimentarios que cumplan una variedad de objetivos: por ejemplo que reduzcan la pobreza (ODS 1), que eliminen la malnutrición y mejoren la productividad agropecuaria (ODS 2), que lleven a una mejor salud (ODS 3), que faciliten igualdad de género (ODS 5), reduzcan la desigualdad en general (ODS 10), promuevan sistemas de producción y de consumo sostenibles (ODS 12), ayuden con la mitigación del cambio climático (ODS 13), aseguren la sostenibilidad de la pesca (ODS 14), y manejen los bosques de manera sostenible, combatan la desertificación y degradación de la tierra y protejan la biodiversidad (ODS 15), entre otras cosas. Para construir sistemas agro-alimentarios con esas características se necesitan muchos esfuerzos e innovaciones políticas, institucionales, tecnológicas y de inversión. En ese contexto, una pregunta rele- vante es cómo movilizar los recursos financieros para respaldar las inversiones en esas tecnologías y sistemas alimentarios sostenibles a la escala necesaria para tener algún impacto global significativo (Díaz-Bonilla et al, 2018, Díaz-Bonilla, 2018; Díaz-Bonilla and Callaway, 2018). Y dentro de esa pre- gunta más general, un interrogante tiene que ver con el papel de los mercados financieros, especial- mente los rurales, en dicho financiamiento. Por ello este trabajo propone impulsar una agenda de diálogo y análisis de políticas públicas sobre el desarrollo de los mercados financieros rurales, y su relación con el desarrollo agropecuario, rural, y de los sistemas agro-alimentarios, y la inclusión financiera, especialmente de los productores pequeños y familiares, y la población rural más vulnerable. El objetivo es analizar los desafíos que los mercados financieros rurales todavía enfrentan en los países de América Latina y el Caribe, derivar lecciones de las experiencias de los países en el desarrollo de esos mercados, y sugerir respuestas apropiadas de política económica en las circunstancias actuales. Este esfuerzo de diálogo y análisis reexaminaría al- gunas de las conclusiones de los estudios multipaís realizados en el pasado en el contexto del siglo XXI y expandiría el trabajo que se lleva a cabo en este momento en el GPFI mediante el examen de una variedad de experiencias en los países de la región desde la perspectiva del desarrollo de merca- dos financieros rurales y su relación con el contexto regulatorio y macroeconómico. Este documento se estructura de la siguiente manera. La primera sección describe las preocupaciones que motivan esta propuesta en un contexto histórico amplio de éxitos y fracasos asociados al desarro- llo financiero rural. La siguiente sección es metodológica. Presenta diferentes niveles de análisis que deberían abordarse y discute aspectos de dicho análisis. Finalmente, el documento sugiere algunas ideas para poner en práctica la propuesta de diálogo y análisis de políticas. 3 1. ANTECEDENTES: UNA PERSPECTIVA HISTORICA2 La política financiera rural tiene un largo y rico historial. En esta sección se presenta en primer lugar el contexto histórico de las políticas financieras y banca- rias en general y, a continuación, se discuten los aspectos específicos más relevantes para los merca- dos financieros rurales. A) El contexto Después de la Segunda Guerra Mundial, la política bancaria y financiera consistió principalmente en una serie de intervenciones gubernamentales para impulsar objetivos de desarrollo, tales como acele- rar la inversión y el crecimiento. Los primeros análisis, como McKinnon (1973), criticaron lo que se llamó "represión financiera", una condición generada por los gobiernos al establecer límites a la tasa de interés de los préstamos a niveles inferiores a los del mercado, y otras intervenciones como las cuotas de crédito dirigidas. Este enfoque condujo a varias complicaciones. Las tasas de interés administradas tendían a volverse negativas en términos reales, ya sea por los retrasos en su ajuste en un contexto inflacionario o por diseño, como resultado de políticas de subsidio a las tasas de interés. Esto también producía un im- pacto negativo sobre la capitalización y la sostenibilidad a mediano plazo de las entidades financieras, así como sobre las cuentas fiscales (debido a los rescates recurrentes de los bancos públicos) Ade- más, también hubo preocupaciones sobre el impacto en el crecimiento económico. El argumento era que, si el gobierno establecía límites de tasa de interés muy bajos para los préstamos del sector ban- cario formal, entonces esos bancos, para seguir siendo rentables, establecerían tasas de interés bajas sobre los depósitos, desalentando así los ahorros (al menos en el sistema financiero formal). Los bajos niveles de depósitos de ahorro y, por lo tanto, los bajos niveles de préstamos, generaron un exceso de demanda de crédito a una tasa artificialmente baja. En este escenario, el sistema bancario cortaba el acceso al crédito para proyectos viables y racionaba el crédito disponible entre los clientes de manera de maximizar su rentabilidad (tales como la priorización de crédito al consumo o préstamos respalda- dos por amplias garantías) pero que no necesariamente dirigía los fondos a las inversiones necesarias para sostener el crecimiento económico a mediano y largo plazo. En particular, se tendía a excluir a las empresas pequeñas y medianas, todo lo cual conspiraba contra la posibilidad de desarrollar una es- tructura de producción y empleo más amplia y equitativa. Además, los esquemas subsidiados a menudo causaron perjuicios macroeconómicos. Si eran financia- dos por creación de dinero por el banco central, ello aumentaba la inflación (como lo fue en el caso de Brasil durante la segunda mitad de la década de 1970; Banco Mundial, 1986). Si los subsidios eran he- chos a través del presupuesto público, contribuían al déficit fiscal, y de nuevo, dependiendo de la forma en que se financie la brecha fiscal, también podían llevar a una mayor inflación o a aumentar la deuda pública. De hecho, los rescates recurrentes de los bancos públicos, a menudo afectados por ba- jas tasas de cobro debido a la captura por parte de los prestatarios, tuvieron un impacto fiscal sustan- cial. De manera más general, al desalentar los ahorros en el sistema bancario, la represión financiera hizo que los bancos fueran más dependientes del apoyo del gobierno, creando un círculo vicioso de más déficit fiscal y más inflación. 2 Esta sección se basa en el capítulo 9 de Díaz-Bonilla, 2015. 4 Por el lado de la demanda, el deseo por parte del público de ahorrar en activos financieros se canaliza- ría, en ausencia de buenas alternativas, hacia la acumulación excesiva de activos físicos (oro, tierras, edificios, ganado en sociedades agrarias, algunos bienes duraderos), más allá de lo requerido para una producción eficiente. El resultado era que el mercado financiero no podía realizar adecuadamente su función de intermediación entre los diferentes tipos de ahorristas y potenciales inversionistas, y la economía mostraría niveles más bajos de crecimiento, eficiencia y equidad. Por todos problemas se pasó a enfatizar la necesidad de liberar al sistema bancario y financiero de esas intervenciones gubernamentales, y dejarlo que pudiera cumplir sus funciones básicas (tales como intermediar adecuadamente el ahorro y la inversión, servir de mecanismo de pago, y ayudar a los agentes económicos a manejar el riesgo). La expectativa era que, si los sistemas bancarios y financie- ros cumplían adecuadamente esas funciones básicas, no hacían falta políticas públicas que los forza- ran a atender otros objetivos. Los índices de reforma financiera, como el calculado por Abiad, Detragiache y Tressel (2008),3 mues- tran el cambio de política hacia la liberalización del sistema financiero en los países en desarrollo, par- ticularmente desde la década de 1990, aunque con diferencias entre regiones y países. Esa reforma financiera comenzó antes en ALC, pero hubo reveses durante la crisis de la deuda de los años ochenta, después de lo cual la reforma avanzó a un ritmo más rápido en los años noventa. La liberali- zación financiera en el Este de Asia fue más gradual que en ALC, y en muchos casos tuvo lugar du- rante décadas, mientras que en el Sur de Asia los sectores financieros fueron muy reprimidos hasta la segunda parte de la década de 1980, y en África al sur del Sahara el proceso comenzó incluso más tarde. Después de alrededor de 2005, ALC y los países que surgieron de la antigua Unión Soviética fueron de los que encararon más reformas financieras dentro de las regiones en desarrollo (Abiad, De- tragiache y Tressel, 2008). El proceso de reforma fue acompañado por la profundización financiera de esas economías, lo que puede verse usando el coeficiente del agregado monetario amplio (moneda en circulación y diferentes tipos de depósitos) respecto del PIB (en porcentaje; Cuadro 1). 3 El índice utiliza siete dimensiones diferentes que intentan reflejar el hecho de que la reforma financiera incluye varios componentes: contro- les de crédito y requisitos de reserva, controles de tasas de interés, barreras de entrada al sistema bancario, propiedad estatal de bancos, políticas para los mercados de valores, regulaciones prudenciales y supervisión del sector bancario, y restricciones a la cuenta de capital. Las puntuaciones de liberalización para cada categoría se combinan en un índice numérico normalizado entre 0 (más restrictivo) y 1 (más liberali- zado). 5 Cuadro 1: Agregado Monetario Amplio (% del PIB) 1980s 1990s 2000s 2010s Asia del Este & Pacífico 49.6 89.1 131.6 171.0 Europa & Asia Central 24.1 NA 35.6 50.7 América Latina & Caribe 30.1 32.6 42.2 59.3 Oriente Medio & Norte de Africa 52.7 55.7 61.7 73.8 Asia del Sur 37.8 43.9 63.0 73.0 Africa al Sur del Sahara 30.0 32.8 35.9 37.3 Ingresos altos 88.6 100.7 105.8 119.1 Ingresos medios y bajos 39.9 52.8 74.7 111.9 Mundo 77.6 91.7 98.7 114.8 Fuente: World Development Indicators (World Bank) La contrapartida de la expansión de los agregados monetarios ha sido la mayor disponibilidad de cré- dito en la economía (en la hoja de balance del banco central y bancos de depósitos, el agregado mo- netario amplio, que como se dijo incluye efectivo y depósitos, es la contrapartida del crédito).4 El Cua- dro 2 presenta el nivel de crédito interno al sector privado, también como porcentaje del PIB. 4 Cabe señalar que no todo incremento de ese coeficiente es positivo. Mientras que alguno estudios han encontrado que niveles más altos de esa variable están asociados con tasas de crecimiento más altas (ver Barro y Sala-i-Martin, 1995), otros han tenido resultados menos conclu- yentes (Sala-i-Martin, 1997a, 1997b). Esta débil correlación entre los aumentos en el coeficiente crédito/PIB y el crecimiento está relacionada con el hecho de que si bien es cierto que el crédito es necesario para sostener el crecimiento (una influencia positiva), las aceleraciones rápi- das en la expansión del crédito que llevan a un apalancamiento excesivo han estado asociadas con crisis financieras (con impacto negativo en el crecimiento). Además, hay un debate de larga data acerca de si la liberalización de las tasas de interés podría afectar negativamente el crecimiento y la estabilidad (Lanyi y Saracoglu, 1983), al menos en el corto plazo, a través del impacto negativo de las tasas de interés más altas en la oferta agregada a través del aumento de los costos de producción relativos al capital de trabajo (ver, entre otros, McKinnon, 1973; Kapur, 1976). 6 Cuadro 2: Crédito Doméstico al Sector Privado (% del PIB) 1980S 1990s 2000s 2010s Asia del Este & Pacífico 53.6 87.0 99.6 129.7 Europa & Asia Central 17.8 NA 26.4 49.9 América Latina & Caribe 40.5 34.8 28.0 46.9 Oriente Medio & Norte de Africa 29.8 31.4 41.8 50.1 Asia del Sur 23.2 23.6 36.4 46.8 Africa al Sur del Sahara 30.7 52.8 51.8 47.5 Ingresos altos 102.2 135.2 143.7 142.0 Ingresos medios y bajos 37.3 48.7 54.7 84.6 Mundo 88.0 118.8 124.6 119.3 Fuente: World Development Indicators (World Bank) Ambos indicadores han ido aumentando con el tiempo, particularmente en el este de Asia. Por su parte, ALC, que, como se mencionó, tuvo importantes avances en la reforma financiera, aún muestra niveles más bajos de profundización financiera que otras regiones en desarrollo y el mundo (sin men- cionar los países de altos ingresos), . En este sentido es importante notar que el riesgo de inflación también es un factor disuasivo importante para los depósitos bancarios y por ende para la capacidad de préstamos del sistema bancario. Las economías que tradicionalmente han tenido alta inflación, como las de ALC, aunque hayan incrementado la profundización financiera de sus economías a lo largo del tiempo (ver Abiad, Detragiache y Tressel, 2008), están por debajo del promedio de los países industrializados y de otras regiones en desarrollo que, aunque no han avanzado tanto en las reformas del sector, han tenido menos presiones inflacionarias. Esto sugiere que lo que cuenta para la profundi- zación financiera no es sólo el proceso de reforma financiera sino también la historia de alta inflación: B) Financiamiento rural en perspectiva histórica En los decenios de 1950, 1960 y 1970, y en línea con el enfoque de “represión financiera” mencionado antes, el financiamiento de las actividades agropecuarias en muchos países en desarrollo consistía en créditos directos, subsidios de tasas de interés, generalmente vinculados al uso de ciertos insumos (como los fertilizantes) y a ciertos productos agropecuarios y alimentos, y el uso de bancos públicos y agencias públicas para proveer crédito. Los gobiernos también imponían mandatos a los bancos priva- dos para que prestaran al sector agropecuario un cierto porcentaje de sus préstamos, y controles para mantener las tasas de interés bajo ciertos topes, genéricamente o selectivamente para algunos secto- res productivos. Los gobiernos utilizaron una serie de argumentos para justificar su intervención directa en las operacio- nes de crédito agrícola, como la necesidad de préstamos adicionales para financiar insumos y expan- dir la producción; la percepción de que el sistema bancario formal ignoraba indebidamente los merca- 7 dos rurales al tiempo que los prestamistas informales aplicaban tasas de interés exorbitantes ope- rando en modalidades abusivas; y la expectativa de que el aumento del crédito a los pequeños agricul- tores ayudaría a aliviar la pobreza. Sin embargo, la experiencia de políticas de intervención directa y represión financiera en el financia- miento rural fue problemática. Como se señaló, el crédito subsidiado y los topes a las tasas de interés creaban un exceso de demanda y la necesidad de racionar el crédito. Como resultado, los pequeños agricultores (cuyos préstamos más pequeños implican mayores costos de transacción para los bancos por dólar de crédito)5 tenderían a ser excluidos por las instituciones financieras en favor de los agricul- tores más grandes. Estos últimos podrían entonces comprar más tierras y desplazar a los pequeños agricultores. El crédito subsidiado también ofreció oportunidades de corrupción en un contexto de ra- cionamiento de crédito cuando las decisiones sobre la elegibilidad de los préstamos eran tomadas sin transparencia. En muchos casos, esos programas estaban rígidamente vinculados a insumos, inversio- nes o cultivos específicos, limitando de este modo la flexibilidad de los agricultores para responder a las oportunidades de inversión del mercado. Por el lado del ahorro, debido a que los sistemas de cré- dito estaban orientados solo a los préstamos a través de subvenciones o topes de tasas de interés, no fue posible el desarrollo de instrumentos financieros tales como depósitos de ahorro que hubieran per- mitido a las familias rurales suavizar su consumo, facilitar sus inversiones, y gestionar los riesgos (Banco Mundial 1986). Este enfoque de fuerte intervención gubernamental comenzó a revisarse como parte de las preocupa- ciones más generales sobre los efectos negativos de la represión financiera sobre el crecimiento, la eficiencia y la equidad, así como los costos fiscales crecientes de algunos de los esquemas de crédito. Una revisión de Adams, Graham y von Pischke (1984) argumentó que los programas públicos de cré- dito agropecuario socavaron el sistema bancario a través de bajas tasas de cobranza o subsidios in- sostenibles; no permitieron una movilización adecuada del ahorro rural; beneficiaron principalmente a grandes agricultores: no aseguraron que los fondos no se desviaran a otros usos; y no tuvieron un im- pacto claro en la expansión sostenible de las nuevas tecnologías agropecuarias. Por lo tanto, en térmi- nos de los objetivos deseados, los resultados generales del enfoque se revelaron como escasos o in- cluso contraproducentes. Aunque más recientemente otros analistas han argumentado que, junto con los problemas discutidos en los párrafos anteriores, también ha habido éxitos (Giehler, Seibel y Karduck 2005; más sobre esto más adelante ), el análisis crítico resumido anteriormente fue muy influyente y condujo a un cambio de enfoque en los años 80 y 90. El interés en los programas de crédito agropecuario disminuyó entre las instituciones financieras multilaterales como parte de la caída en los préstamos agropecuarios en ge- neral (FAO/GTZ 1998). Desde mediados de la década de 1980 y en años sucesivos, el FMI, el Banco Mundial y otras organizaciones internacionales han financiado diferentes programas de ajuste estructu- ral y estabilización, que incluyeron reformas de políticas en los sectores financiero y agropecuario. En particular, esos programas incorporaron condicionalidad que condujo a la eliminación o reducción de las agencias y bancos agropecuarios públicos. En América Latina hubo una extensa reestructuración o cierre de las instituciones financieras agrope- cuarias, junto con ajustes al alza en las tasas de interés (De Janvry, Key y Sadoulet 1997). Por ejem- plo, en Colombia, la reforma del sector financiero rural en 1990–1994 elevó las tasas de interés reales 5 Por lo general, existen algunos costos administrativos y legales fijos para procesar un préstamo, que resultan mayores por unidad de mo- neda prestada en los préstamos pequeños. Por lo tanto, los bancos tratan de minimizar los costos de sus operaciones de préstamo haciendo préstamos más grandes. 8 y reestructuró y recapitalizó el banco de desarrollo rural de esa época, la Caja Agraria. En Ecuador, los subsidios al Banco Nacional de Fomento se redujeron a partir de 1991, y los topes a las tasas de inte- rés de las cuentas de depósito se eliminaron en 1993. Haití cerró su Banque Nationale de Développe- ment Agricole et Industriel en 1989. En México, el Banco Nacional de Crédito Rural (BANRURAL) cerró aproximadamente el 60 por ciento de sus sucursales y redujo el personal en más de la mitad en 1992. Los subsidios a las tasas de interés se redujeron, lo que dio lugar a tasas de interés real positivas. Las transferencias gubernamentales a los bancos de desarrollo disminuyeron y el crédito agropecuario en ese país se redujo del 22 por ciento del total del crédito en 1983 al 8 por ciento en 1992. En Nicaragua, el Banco Nacional de Desarrollo elevó sus tasas de interés real significativamente desde 1992. En Perú, las tasas de interés preferenciales para la agricultura fueron eliminadas; el Banco Agrario del Perú (BAP) fue declarado en bancarrota en 1992 (De Janvry, Key y Sadoulet 1997). Estos desarrollos, en combinación con los cambios en las condiciones macroeconómicas y la serie de crisis financieras durante la década de 1990 que afectaron a los países en desarrollo, parecen haber llevado a una disminución en el crédito agropecuario en esos años. Wenner y Proenza (1999) estima- ron que el crédito agropecuario disminuyó en varios países de ALC6 de 1984-1986 a 1994-1996, como porcentaje del crédito total (del 18 por ciento al 11 por ciento) y también como porcentaje del PIB agro- pecuario (del 39 por ciento al 27,5 por ciento). En Brasil en particular, el crédito agropecuario como porcentaje de la producción agropecuario total fue de alrededor del 70 por ciento a fines de los años ochenta y de alrededor del 30 por ciento a fines de los años noventa (Helfand, 2001).7 Sin embargo, la reacción a las fallas percibidas del enfoque basado en los bancos de desarrollo agro- pecuario y el crédito regulado no fue la misma en todas las regiones en desarrollo: Seibel, Giehler y Karduck (2005) sostienen que mientras ALC y África siguieron mayormente lo que ellos llaman la es- trategia de "cierre" en relación a los bancos públicos (es decir, eliminándolos o reduciéndolos drástica- mente), Asia implementó principalmente una enfoque de "reforma" (es decir, reestructurando esos bancos pero manteniéndolos operativos). En el Apéndice 1 se revisan algunas de las experiencia extra-regionales como referencia que puede ser de gran utilidad para ALC de cara al futuro. Esta experiencia mundial fuera de ALC muestra que la reforma es posible, incluyendo casos que llevaron a la creación de intermediarios financieros rentables y autosuficientes capaces de ofrecer importantes servicios de microcrédito y ahorro a las personas de bajos ingresos a tasas de interés de mercado (Seibel y Schmidt 2000). Adicionalmente, a pesar de los fracasos de los decenios de 1970 y 1980, el crédito agropecuario a través de instituciones públicas o esquemas públicos especiales sigue existiendo en muchos países, incluidos aquellos que, hasta cierto punto, siguieron la estrategia de "cierre". Seibel, Giehler y Karduck (2005) encuestaron 57 bancos de desarrollo agropecuario en Asia (aproximadamente la mitad de la muestra), África (algo más del 40 por ciento) y ALC (9 por ciento). Los autores señalan que esos bancos tienen una presencia importante en las zonas rurales de los países encuestados, representan una gran inversión en personas e institucio- nes, y que es posible aprovechar las experiencias exitosas de reforma y completar la tarea de ofrecer servicios financieros adecuados a los productores agropecuarios y de alimentos y la población rural en general. Por lo tanto, en la práctica, más allá de cualquier consideración estratégica de reforma de po- lítica, es altamente relevante analizar y considerar cómo estructurar mejor los programas existentes, 6 Estos fueron Bolivia, Brasil, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Jamaica, México, Perú y República Dominicana. 7 Sin embargo, el país mantuvo varias instituciones públicas y esquemas en apoyo del crédito agrícola, y la relación entre el crédito agrícola y el PIB agrícola había aumentado algo a principios de los años 2000 (OCDE 2009). 9 fortaleciendo los mercados financieros rurales y las instituciones públicas y privadas que actualmente atienden al sector agropecuario y la población rural. Como contexto para el análisis de la situación actual en ALC el Cuadro 3 muestra un indicador deno- minado índice de orientación agropecuaria (IOA) del crédito con datos de FAOSTAT: el porcentaje del crédito agropecuario sobre el crédito total dividido por la participación del PIB agropecuario en el PIB total. Un número menor (mayor) que 1 indica que la proporción de crédito a la agricultura es menor (más) que la proporción de la agricultura en el PIB. Cuadro 3: IOA Calculado para la década de 2010 Fuente: FAOSTAT Como referencia, los países desarrollados durante el mismo período tuvieron un IOA para crédito de 1.95 (promedio) y 1.47 (mediana) (Díaz-Bonilla, 2018), en comparación con 0.76 (promedio) y 0.66 (mediana) en ALC. La propuesta de análisis y diálogo de políticas públicas que aquí se presenta apunta a examinar los mercados financieros rurales de los países latinoamericanos a la luz de las lecciones internacionales y los cambios en las condiciones económicas globales. A un nivel más microeconómico y operacional, el fin de este examen es desarrollar ideas de política económica para conformar un sector financiero rural sostenible e instituciones financieras que traten a los prestatarios y los ahorristas como clientes en lu- gar de “beneficiarios” de los programas gubernamentales; que desarrollen productos altamente de- mandados por la población rural (por ejemplo, una variedad de depósitos bancarios), en particular por IOA >1 IOA 0.5-1 IOA <0.5 Uruguay Rep. Dominicana Trinidad y Tobago Argentina Belize Guatemala Panamá Nicaragua Suriname Bolivia (Plur. State of) Perú Honduras Ecuador Jamaica Guyana El Salvador México Brasil Costa Rica Promedio 0.76 Mediana 0.66 10 aquellos grupos que actualmente no están incluidos; y que cobren sus productos y servicios para cu- brir los costes y los riesgos de modo de garantizar la sostenibilidad a largo plazo (ver por ejemplo Me- yer 2011). Pero también hay consideraciones más generales. Los sistemas agro-alimentarios de ALC tienen de- mandas de la sociedad respecto de mejorar la nutrición y salud de la población (incluyendo reducir la obesidad), de asegurar la sostenibilidad ambiental, y de proveer empleos de calidad. 8 Desde una perspectiva más global esto implica considerar el rol de esos sistemas en la consecución de los ODS, y si ALC se encuentra o no en una trayectoria que permita alcanzarlos en el 2030. En este sentido habría varios temas a considerar: ¿cuánto costaría la restructuración del sistema agro- alimentario para alcanzar esos objetivos, y cómo se pueden financiar los gastos e inversiones para esa transformación? El posible financiamiento incluye varias fuentes posibles (ver, por ejemplo, Schmidt- Traub y Sachs 2015; Díaz-Bonilla, 2018; Díaz-Bonilla y Callaway, 2018), pero una importante es el sis- tema bancario y financiero de los países. Entonces, parte de esa discusión más general tiene que ver con el papel de los sistemas bancarios y financieros en el financiamiento de la reestructuración nece- saria del sector agropecuario, rural y los sistemas agroalimentarios para alcanzar los ODS en 2030, y qué tipos de políticas públicas y reformas institucionales se necesitan para ello. Este documento pro- cura avanzar en ese debate. 2. NIVELES DE ANALISIS DE LOS MERCADOS FINANCIEROS RURALES Resulta útil enmarcar los temas de políticas de financiamiento rural en el contexto de políticas genera- les para el sistema financiero. Como se mencionó, los principales objetivos de las políticas bancarias y financieras son garantizar que las instituciones bancarias y financieras (1) desempeñen eficazmente las funciones del sistema de pago, (2) asignen ahorros e inversiones a las mejores opciones, y (3) pro- porcionen seguros y servicios de gestión de riesgos. Esas políticas, a su vez, deben ser coherentes con las políticas monetarias que aseguran que la economía tenga un nivel adecuado de liquidez para operar sin procesos inflacionarios perturbadores y a niveles socialmente aceptables de empleo/desem- pleo y de utilización adecuada de otros factores productivos. La discusión que sigue se enfoca en la parte del sistema financiero que concierne a la financiación rural y tiene en cuenta el marco monetario sólo en la medida que éste interactúa con el funcionamiento de los mercados financieros rurales. Desde un punto de vista metodológico, se aborda el tema desde cuatro ángulos o niveles de análisis : (A) la marcos macroeconómicos y regulatorios relevantes para el sistema financiero rural, incluyendo las fuentes y usos de fondos que apoyan a los mercados financieros rurales en su conjunto; (B) los ti- pos de instituciones que proporcionar servicios financieros en el sector y su relativa importancia; (C) el conjunto de instrumentos financieros o productos ofrecidos a la población rural y los productores agro- pecuarios, así como los servicios de apoyo; y (D) las políticas públicas que apoyan el financiamiento rural y las instituciones que las implementan. El análisis en esta sección ilustra la clase de enfoque que esta propuesta sugiere que se aplique en el análisis y diálogo de políticas públicas. 8 Por ejemplo, si hubiera cambios en las dietas por razones de obesidad, el azúcar representa alrededor del 11% del valor de la producción agropecuaria en ALC y las carnes rojas, el 20%. Más en general, si hay que restructurar todo el sistema agroalimentario, y no solamente la producción primaria, por razones nutricionales esto tiene repercusiones sobre toda la economía: por ejemplo, el sistema agro-alimentario completo en Honduras representa el 29% del PBI y 40% del empleo; en Costa Rica, es 20% del PBI y 26% del empleo. 11 A) Los marcos macroeconómicos y regulatorios Aspectos macroeconómicos y flujo de fondos. Como se mencionó previamente, la inflación limita el desarrollo de los sistemas bancarios y financie- ros, y el tipo de instrumentos que éstos pueden ofrecer. La volatilidad cambiaria, relacionada en mu- chos casos con la inflación, también afecta el funcionamiento de bancos y entidades financieras, espe- cialmente si ha avanzado la “dolarización” por el lado de depósitos y préstamos. En general, los siste- mas bancarios y financieros necesitan un marco macroeconómico estable, con políticas fiscales, mo- netarias y de tipo de cambio consistentes entre sí. Dentro de ese marco, es importante entender la estructura de los mercados financieros en términos de cuáles son las fuentes y usos de los fondos para el funcionamiento de la economía, y en particular para los mercados rurales. El punto de partida es la consideración de las cuentas macroeconómicas nacionales, que se pueden resumir en lo que suele llamarse la matriz de contabilidad social (Social Ac- counting Matrix, SAM): en ella, las transacciones económicas dentro de una economía y con el resto del mundo se puede representar en filas y columnas según el principio contable de doble entrada (que representa las dos contrapartes de una transacción). Dentro del SAM, un importante subgrupo de transacciones se incluye en el bloque de filas y columnas generalmente denominado matriz de flujos de fondos. Ese bloque de transacciones en el SAM representa el funcionamiento de la banca y el sec- tor financiero, y muestra cómo el ahorro neto del sector privado (hogares, empresas no financieras y otras entidades del sector privado), el gobierno, el sector monetario/bancario/financiero (dividido a su vez en el banco central, bancos de depósitos, y entidades financieras no bancarias), y el resto del mundo9 ayudan a financiar, en última instancia, capital de trabajo e inversiones físicas en la economía. En los países con información macroeconómica detallada, el flujo de fondos también muestra los dife- rentes instrumentos financieros a través de los cuales los fondos circulan de las fuentes a los usos (como efectivo más depósitos, préstamos nacionales y extranjeros, bonos y otros instrumentos de cré- dito, participaciones en acciones y fondos inversión, instrumentos financieros emitidos por compañías de seguros y fondos de pensiones, y otras categorías de activos y pasivos). El marco de flujos de fondos demuestra que, en general, las fuentes de fondos del financiamiento rural son (1) asignaciones presupuestales por parte del gobierno; (2) fuentes monetarias relacionadas a la oferta de dinero (como redescuentos por parte de las autoridades monetarias o la reducción de los mí- nimos de reservas requeridas cuando un banco le presta a ciertos sectores específicos); (3) mandatos regulatorios tales como los préstamos bancarios obligatoriamente dirigidos al sector agropecuario de un cierto porcentaje de los depósitos; (4) financiamiento del resto del mundo, como préstamos de orga- nizaciones internacionales que luego son dirigidos a los agricultores, usualmente a través de bancos del sector público; y (5) financiamiento del sector privado, que puede ser de hogares y empresas que ya trabajan en el sector agropecuario e invierten en sus propias actividades (es decir, autofinancia- miento), o ahorros de hogares y empresas intermediados por el sistema bancario y financiero hacia el sector agropecuario y las actividades rurales en general. La mayor fuente de financiamiento para la agricultura en los países en desarrollo suele ser la autofi- nanciación (es decir, los productores invierten sus ahorros en sus propias actividades) (ver FAO, 2012, y Lowder, Carisma y Skoet, 2012). Las asignaciones presupuestarias y líneas especiales de crédito del banco central para el sector agropecuario también han sido importantes fuentes de fondos, a pesar 9 Si el sector es un prestatario neto, al igual que en el caso de un gobierno incurriendo en déficit fiscal, los ahorros netos son negativos. 12 de su reciente disminución en muchos países en desarrollo. Los préstamos de organizaciones interna- cionales han caído desde la década de 1980 como se señaló, pero últimamente ha habido más interés por parte de diversos actores públicos y privados internacionales para involucrarse en los préstamos internacionales para la agricultura (aunque los flujos de capital privado externo parecen haberse cen- trado principalmente en la adquisición de tierras). Las fuentes de fondos están influenciadas por, y tiene implicaciones para, el marco macroeconómico mencionado anteriormente. Por ejemplo, la falta de financiamiento a largo plazo para la agricultura está en parte relacionada con los problemas inflacionarios y las expectativas de devaluación en algu- nos países en desarrollo, lo que conduce a que los depósitos en moneda nacional sean de muy corto plazo. Además, los bancos pueden ser reticentes a prestar a largo plazo a un sector de riesgo, incluso si tuvieran acceso una base de depósitos de mayor plazo. Como reacción, varios países en desarrollo recurren a otras fuentes de financiamiento de mediano y largo plazo, como las asignaciones presu- puestarias (como ocurre también en varios países industrializados) o financiación del banco central (que, en caso de ser usada, debería formar parte de un marco monetario coherente).10 A su vez, el financiamiento gubernamental mal administrado puede llevar a problemas fiscales y mone- tarios, dado que siempre existe la posibilidad de que los prestatarios consideren el dinero público como una dádiva y se nieguen a pagar los préstamos a tiempo y la tentación política por parte de los gobier- nos de promulgar planes amplios de alivio de las deudas. En resumen, además de las consideraciones microeconómicas, el financiamiento rural conlleva una serie de efectos macroeconómicos a considerar, como las consecuencias fiscales de los préstamos del gobierno, los impactos monetarios del financiamiento del banco central, las implicaciones de la deuda externa de los préstamos internacionales y los costos adicionales para todo el sistema financiero cau- sados por los préstamos obligatorios de una parte de los depósitos. La volatilidad de los precios agropecuarios internacionales, a los que el sector agropecuario está atado por ser sus productos comerciables internacionalmente, supone también riesgos adicionales que impi- den que el crédito fluya adecuadamente y puede desencadenar efectos macrofinancieros. Por ello se han sugerido seguros de precio o fondos de estabilización de precios11 que alivien la baja de rentabili- dad en fases de baja de precio, para que los productores puedan estar en condiciones de pagar sus préstamos y así evitarse que, en circunstancias extremas, las pérdidas en la cartera agropecuaria afecten la solidez de las instituciones financieras involucradas. Los gobiernos y entidades financieras deberían monitorear estos ciclos de precios mundiales para evitar expansiones excesivas de cultivos permanentes durante períodos de precios altos que llevan luego a caídas de precios.12 Aun con pre- cios internacionales estables, las grandes oscilaciones del tipo de cambio real que muchos de los paí- ses de ALC sufren13 implican una alta volatilidad en los precios agropecuarios en moneda nacional y pueden tener repercusiones semejantes. 10 Además, la expansión de los fondos de pensiones en varios países en desarrollo puede ser otra fuente de financiamiento a largo plazo. 11 Estos esquemas tienen sus propios problemas macroeconómicos y operacionales (ver Díaz-Bonilla, 2017) 12 En lugar de tratar de estabilizar precios se puede pensar en instrumentos de crédito que tomen en cuenta esa volatilidad con mecanismos de pago más flexibles. 13 La base de datos del Banco Mundial incluye el tipo de cambio efectivo (es decir contra un canasta de monedas) y real (es decir ajustado por inflación) (TCER) para una variedad de países de la región, lo que permite calcular el coeficiente de volatilidad (la desviación estándar dividida por el promedio) para el período 1980-2017; lo datos van de un coeficiente de 15-20 (es decir que la desviación estándar del TCER puede estar entre 15 y 20% por arriba o por debajo del promedio) en Costa Rica, México, República Dominicana, y Brasil; entre 20-30 en Uruguay, Trinidad y Tobago, Chile, Colombia, y Paraguay; y más de 50 en Bolivia, Guyana, Venezuela, y Nicaragua. 13 Una fuente de fondos mayormente externa que tiene crecientemente grandes fondos disponibles que no buscan altas tasas de retorno es la que corresponde a inversores de impacto y organizaciones filan- trópicas. En este caso el desafío consiste en preparar y promover proyectos adecuados a potenciales inversionistas privados. La amplia liquidez internacional y las bajas tasas de interés (Díaz-Bonilla, 2018) sugieren que esta fuente de financiamiento, sola, o en el contexto de “blended finance” (con fuentes públicas), puede tener cada vez más importancia en el futuro. Gielher (1999) muestra información sobre la importancia relativa de las fuentes de fondos a mediados de la década de 1990 para una lista de bancos agropecuarios e instituciones relacionadas en el mundo en desarrollo.14 Lamentablemente, no parece haber evidencia comparable de la evolución de las dife- rentes fuentes de fondos desde este trabajo hace unos veinte años. Se requieren nuevos estudios comparativos para comprender mejor cómo el sector agropecuario y las poblaciones rurales en los paí- ses en desarrollo operan dentro de los mercados financieros rurales, así como las fuentes y los usos de la financiación. Este es uno de los componentes del análisis que aquí se sugiere. Dependiendo de la disponibilidad de datos, sería importante considerar el flujo general de fondos para ubicar a los mer- cados financieros rurales, relacionados tanto con ahorro como inversión, en el contexto de la economía en su conjunto. Algunas consideraciones sobre el marco regulatorio El funcionamiento adecuado del sistema financiero en sus tres dimensiones, como sistema de pago para la economía, como intermediario entre ahorros e inversiones y como proveedor clave de seguros y servicios de gestión de riesgos, es crucial para la marcha de la economía y el bienestar de la pobla- ción. La importancia del sistema financiero se percibe más claramente durante las crisis que afectan a los bancos e instituciones financieras, las que llevan a recesiones usualmente más profundas que las generadas por otras posibles causas. El profundo impacto negativo en la economía general está rela- cionado con el hecho de que las crisis que afectan al sector bancario y financiero interrumpen el sis- tema de pagos y el flujo de transacciones financieras, los cuales proporcionan la liquidez y el crédito necesarios para gran parte de las transacciones económicas. Esta es una consideración macroeconó- mica importante para la evaluación del sistema financiero rural. En los países en desarrollo, estas crisis a menudo se han vinculado a tipos de cambio desalineados que llevaron a fuertes devaluaciones para corregir los desequilibrios y condujeron al colapso de los prestatarios y bancos afectados debido a préstamos excesivamente onerosos en moneda extranjera (un descalce de monedas). La crisis financiera mundial de 2007-2008 ha demostrado que un exceso de crédito en países industrializados clave llevó a altas valoraciones de ciertos activos (como las ca- sas) y que cuando los flujos financieros se revirtieron, se creó un enorme efecto negativo en el sector bancario y financiero, lo que condujo a una profunda recesión. En este caso, la desalineación se pro- dujo principalmente entre los préstamos a largo plazo financiados por instrumentos a muy corto plazo (un descalce de plazos), con instituciones financieras que no tenían suficiente capital (y en ocasiones liquidez) para absorber las pérdidas generadas por el colapso del mercado de bienes raíces. 14 En su muestra, la mayoría de los fondos provienen de depósitos voluntarios (es decir, que los bancos y cooperativas financieras no opera- ban bajo un esquema de ahorro y préstamos compulsivos). La cantidad de préstamos directos de los bancos centrales parecía reducida, con la excepción del caso de India. 14 Como resultado, ahora hay un interés más amplio en documentar y comprender las fuentes y los vínculos de los riesgos potenciales que pueden conducir a crisis bancarias y financieras sistémicas. Esos riesgos, desde el punto de vista del sistema financiero, pueden ser de tres clases:15  Riesgo de crédito: esta es la posibilidad de pérdidas debido a que los prestatarios no paguen sus deudas en los términos acordados.  Riesgo de mercado: esta es la posibilidad de pérdidas debido a cambios en las tasas de interés, tipos de cambio y otras variables financieras que alteran el costo de financiamiento.16  Riesgo de liquidez: esta es la posibilidad de interrupciones costosas de su funcionamiento debido a que los bancos y las instituciones financieras pueden no tener instrumentos líquidos (efectivo y otros activos fácilmente transformables en efectivo) para garantizar que estén en condiciones de cumplir con sus obligaciones en todo momento. Esas obligaciones incluyen desde devolver el efec- tivo a los depositantes que desean retirarlo hasta el pago de deudas con otros bancos e institucio- nes financieras cuando éstas vencen. La principal preocupación de política se relaciona con las consecuencias macroeconómicas de esas crisis: cuáles serían las regulaciones financieras que mantienen bajo control la posibilidad de crisis y, si ocurre, cómo minimizar sus impactos sistémicos. Las regulaciones deben considerar los siguientes as- pectos:  Exposición cambiaria: por ejemplo, limitar los préstamos en una moneda extranjera a agentes eco- nómicos nacionales que tienen ingresos en moneda nacional  Topes de préstamos: por ejemplo, definir cuál es el máximo de los préstamos en relación al valor de activos de contraparte, tales como una casa  Razones de adecuación de capital: cuánto capital disponible tiene que poseer un banco para en- frentar pérdidas sin ir a la quiebra  Razones de liquidez: qué tipo de activos líquidos y cuánto como porcentaje de otras variables, ta- les como depósitos, préstamos otorgados y préstamos recibidos, debe poseer una institución finan- ciera  Herramientas regulatorias cíclicas: requerir grandes provisiones por pérdidas o mayores razones de capital cuando el crédito crece demasiado rápido o imponer otras restricciones si algunas cate- gorías de activos muestran signos de una burbuja en sus valoraciones. Una preocupación importante desde el punto de vista del desarrollo financiero rural es la existencia de regulaciones prudenciales genéricas que pueden haber sido concebidas para la realidad de los secto- res manufactureros y de servicios y que, por tanto, no tienen en cuenta las particularidades del sector agropecuario. Por ejemplo, muchas de las regulaciones están diseñadas para actividades económicas 15 Desde el punto de vista de las instituciones individuales hay otros riesgos que deben considerarse, como los riesgos operacionales, los riesgos de reputación, los riesgos del modelo de negocio, los riesgos estratégicos, etc. Aquí nos concentramos en los riesgos que afectan a todo el sistema. 16 Los bancos e instituciones financieras se fondean con depósitos y otros instrumentos de corto plazo y prestan a más largo plazo (lo que se conoce como la transformación de plazos). Por lo tanto, los cambios en las tasas de interés pueden generar pérdidas. Además, pueden en- deudarse en una moneda y prestar en otra, de modo que las variaciones en los tipos de cambio también podrían generar pérdidas. Incluso cuando estas transacciones están cubiertas con transacciones de contrapartida, estas transformaciones en el plazo en la moneda crean ries- gos debido a la solvencia de las contrapartes. 15 con flujos de caja regulares, cuando los flujos agropecuarios son fuertemente estacionales. El desarro- llo financiero agropecuario, o las innovaciones necesarias para ello, puede ser trabadas en forma no intencional por ciertas regulaciones, que podrían modificarse sin desmedro de los objetivos de la regu- lación financiera. En general, la regulación financiera requiere equilibrio porque la regulación excesiva impide el desarrollo financiero saludable. Tampoco se trata naturalmente de proponer regulaciones sesgadas en favor del desarrollo financiero rural que no tengan en cuenta su efecto sobre la totalidad de la cartera de la institución financiera o el riego de crisis sistémica. La represión financiera expresada en exigir que cierto porcentaje del ahorro bancario rural sea destinado a inversiones en el sector o que cierto porcentaje de los créditos banca- rios sea dirigido al ámbito rural puede acrecentar el crédito rural, pero con un costo de menor ahorro y crédito total como respuesta de la banca privada a los nuevos incentivos de precios. Los encajes ban- carios diferenciales según la línea de actividad también generan distorsiones, así como efectos mone- tarios. Nuevamente, las regulaciones selectivas deben considerar todos sus efectos de portafolio y ser equilibradas para producir el mejor compromiso entre los objetivos de política económica. En resumen, es importante considerar aquellos aspectos regulatorios que pueden afectar el funciona- miento de los mercados financieros rurales y las instituciones financieras que operan allí, teniendo en cuenta también los objetivos de los ODS relacionados con el alivio de la pobreza, la seguridad alimen- taria, la sostenibilidad ambiental y la inclusión financiera. B) Instituciones financieras Hay una gran variedad de tipos de instituciones financieras y operaciones más informales que dan cré- dito, manejan ahorros, y ofrecen otros servicios financieros a la población rural. A continuación, ilustra- mos estas opciones institucionales. Como se señaló, el enfoque basado en los bancos públicos de desarrollo con orientación agropecuaria fue criticado por la falta de sostenibilidad, las fallas en la movilización del ahorro rural, la carencia de otros servicios financieros que la población rural necesita, la ineficiencia y la excesiva burocracia, la captura por parte de los grandes agricultores y la corrupción (ver Adams, Graham y von Pischke 1984). Por lo tanto, como se discutió, muchas instituciones fueron desmanteladas o reformuladas drástica- mente durante las últimas décadas. Sin embargo, las disminuciones en el crédito agropecuario debido a que los bancos privados no llenaron el vacío, el ejemplo de transformaciones exitosas de varios de los bancos agropecuarios públicos, y el hecho de que varios países en desarrollo fueron capaces de mantener a esas instituciones financieras en forma provechosa de un modo u otro, ha llevado a pedi- dos de reconsideración de su papel en una versión más moderna y mejorada (Seibel, Giehler y Kar- duck 2005; Trivelli y Venero, 2007). Este interés se vio reforzado por los picos en los precios de los ali- mentos en 2008 y 2011, y la necesidad de apoyar la producción agropecuario para una población en crecimiento. Estas instituciones tienen potencialmente un importante rol a cumplir en el desarrollo fi- nanciero rural orientado hacia los objetivos de política pública, tanto con créditos como con garantías, En la actualidad, como se mencionó, existe la preocupación del financiamiento agropecuario, rural y de los sistemas alimentarios para alcanzar los ODS, en particular los relacionados con pobreza, empleo, nutrición, recursos naturales y medio ambiente. Aún así, la reforma y administración de esas instituciones plantea claros desafíos con respecto a la go- bernanza y las estructuras de gestión que tomen decisiones de crédito técnicamente sólidas sin inter- ferencia política y que se comprometan a cobrar tasas de interés que cubran plenamente los costos (Meyer 2011). En efecto, si estas instituciones son dominadas por el ciclo político y se transforman en 16 instrumentos del gobierno de turno será difícil que tengan la orientación de largo plazo que deben te- ner. El desafío es cómo rediseñarlas para que puedan cumplir adecuadamente su función pública en una escala ampliada. Más adelante en la sección de Políticas Públicas se discuten algunos temas cla- ves de este desafío. Un tema particular relacionado con la banca pública es si debe ser de primer o de segundo piso, o si se necesitan los dos tipos dentro de cada país. Los bancos tradicionales de primer piso son vulnera- bles a captura y presión política para asignar crédito y en lo que hace al pago de deudas. Por su parte, los bancos de segundo piso carecen de información directa sobre los productores (lo que limita su efi- cacia) y no tienen control sobre la asignación de crédito, por lo que los bancos comerciales pueden simplemente usar los fondos para atender a clientes que ya tenían en cartera. Los bancos comerciales son capaces de movilizar depósitos bajo la supervisión de los sistemas de re- gulación formales, pero tienden a concentrarse en las zonas urbanas, y cuando operan en las zonas rurales, prestan sobre todo a grandes agricultores comerciales y no a los pequeños productores. Por lo tanto, algunos gobiernos han impuesto obligaciones regulatorias a los bancos comerciales, como ex- pandir sucursales en áreas rurales, y exigir que los bancos presten un cierto porcentaje de sus depósi- tos a actividades agropecuarias (directamente, o vía la suscripción de bonos del gobierno para la finan- ciación agropecuaria por otros canales). Como se comentó con anterioridad, estas obligaciones regla- mentarias conllevan subsidios cruzados en detrimento de otros sectores, factores que deben ser teni- dos en cuenta junto con los beneficios esperados que la expansión del crédito agropecuario puede aportar a la sociedad. Las distorsiones financieras tienen costos para el sistema financiero que deben ser consideradas. Al mismo tiempo, una regulación sensible a las particularidades de la realidad agro- pecuaria que reconozca fielmente el valor de los activos agropecuarios y de las garantías que los pro- tegen podría permitir un aumento de los flujos de financiamiento bancario sin un costo prudencial signi- ficativo. Las cooperativas de ahorro y crédito y los bancos comunitarios y comunales están más cerca de los productores y pueden, por tanto, evaluar mejor los riesgos individuales, pero también los aquejan difi- cultades para movilizar depósitos prestables debido a su limitada base de clientes. Típicamente operan bajo sistemas regulatorios más débiles, se enfrentan a problemas de escala, y han tenido problemas de mala gestión en el pasado. Por otro lado, estas instituciones tienen una mayor orientación rural y un mejor conocimiento local, lo cual se puede utilizar para desarrollar mercados financieros rurales. Varios países africanos han centrado sus esfuerzos en estas instituciones para extender los servicios finan- cieros a la población rural. Por ejemplo, la red de Ghana de bancos rurales y comunitarios intenta ga- rantizar el acceso a los servicios financieros en todas las áreas rurales del país (ver Nair y Fissha 2010, que describen el modelo de negocios, los servicios y el desempeño financiero de esta red y ana- lizan sus desafíos, incluida la forma de crear la institución directriz del sistema). Otro caso es Uganda, donde el gobierno ha estado implementando la Estrategia de Servicios Financieros Rurales, que invo- lucra el establecimiento de Organizaciones Cooperativas de Ahorro y Crédito operativas (SACCO) en cada condado (World Bank, 2009). Si bien las instituciones de microfinanciamiento muestran ventajas para trabajar en algunos entornos rurales y han adquirido niveles cada vez más altos de profesionalismo en sus operaciones, muchas de estas instituciones, así como las ONG y organizaciones benéficas, dependen de donantes externos y tienen estructuras de gestión menos formales. Esto puede hacer que sus operaciones sean menos sostenibles en el tiempo. Sin embargo, hay varios casos de instituciones de microfinanzas que se han convertido en instituciones financieras rentables. BRI en Indonesia, por ejemplo, es un caso de banco 17 agropecuario tradicional que se reformó para convertirse en un banco exitoso con participación pú- blico-privada basado en la fortaleza del componente de microcrédito de su operación. Trivelli y Venero (2007) examinan casos en ALC, algunos de los cuales parecen avanzar en direcciones innovadoras y sostenibles. Cabe también mencionar el rol potencial de “crowdfunding” y otras formas de financiación similares en los que se puede generar una intermediación directa entre ahorros privados e inversionistas. Estos mecanismos requieren regulación y supervisión que inspiren confianza a sus usuarios. Un aspecto importante a todas las instituciones financieras involucradas es el manejo del riesgo del cliente agropecuario. Las instituciones de microfinanzas tienen la ventaja de poder con mayor facilidad apreciar la globalidad del cliente y sus actividades, sin restringirse a la evaluación de proyectos aisla- dos. La experiencia indica que es necesario encontrar modos de personalizar la atención y mantener la relación en forma permanente. Las instituciones financieras de mayor escala necesitan adaptarse a estas necesidades para tener éxito. En el caso de la banca pública de segundo piso, la distancia con el cliente puede transformarse en una limitación insalvable. En este sentido, uno de los componentes de análisis y diálogo de políticas sería documentar y tratar de comprender mejor el funcionamiento de estos tipos de instituciones y el impacto de diferentes enfo- ques regulatorios y marcos macroprudenciales sobre la eficiencia, la equidad y la sostenibilidad con que desempeñan sus principales funciones relacionadas con la intermediación de ahorros e inversio- nes y la provisión de instrumentos de seguros y gestión de riesgos. C) Productos financieros El tercer nivel de análisis tiene que ver con el tipo de productos financieros ofrecidos a la población ru- ral y los productores agropecuarios. Por un lado, es importante desarrollar instrumentos que brinden servicios de liquidez y ahorro a la población rural, como diferentes tipos de depósitos de cheques y cuentas de ahorros, y otros servicios financieros. Estos ayudan a los depositantes a administrar sus flujos de efectivo y ahorros, siendo un componente de los fondos disponibles para otorgar préstamos y otros instrumentos financieros a los prestatarios. Los depósitos en cuentas de ahorro, en particular, son una importante herramienta de mitigación de riesgos para los hogares rurales (AZMJ 2011). Existe la idea (basada en la ostensible necesidad de desarrollo rural y alivio de la pobreza) de que los fondos movilizados en las áreas rurales deben permanecer en esas áreas para financiar empresas ru- rales. Sin embargo, esto puede o no puede suceder. Por ejemplo, Bangladesh ha intentado alentar a los bancos a expandirse en áreas rurales y, como resultado, el crédito agropecuario se ha expandido en cierta medida. Sin embargo, entre 1996 y 2005, la proporción de préstamos a depósitos en sucursa- les rurales disminuyó significativamente a medida que los bancos utilizaron depósitos rurales para fi- nanciar préstamos urbanos: en 2005, por cada taka (la moneda local) en depósitos rurales se presta- ron aproximadamente 0,57 centavos a operaciones rurales, y entre 1996 y 2005, los préstamos agro- pecuarios cayeron del 17 por ciento al 10 por ciento del total de los préstamos bancarios. Por otra parte, esa proporción fue solo ligeramente mayor en el caso de los bancos públicos en Bangladesh, lo que sugiere que, además de la dicotomía público-privada, hay otros factores en juego (Ferrari 2008). En el caso de Brasil, hay porcentajes obligatorios para préstamos rurales fondeados con depósitos ru- rales, a pesar de lo cual el porcentaje de crédito rural es solo del 40 por ciento (Bittencourt 2003). Debe tenerse en cuenta que vincular la captación de depósitos con los préstamos rurales es una forma de represión financiera que puede hacer que la captación de depósitos sea demasiado onerosa y des- aliente la prestación de servicios de ahorro a la población rural. 18 Por otro lado, existen diferentes tipos de préstamos e instrumentos financieros para operaciones de capital de trabajo agropecuario, así como para la comercialización y el procesamiento, pero típica- mente es escaso el crédito a largo plazo disponible para inversiones. Las instituciones financieras tradicionales tienden a tener un sesgo en contra de los préstamos al sec- tor agropecuario por varias razones, tales como: (1) los costos de atender a poblaciones dispersas; (2) riesgos climáticos covariantes17; (3) riesgos de mercado covariantes; (4) riesgos covariantes relaciona- dos con plagas y enfermedades animales y vegetales; (5) la diversidad e incertidumbre del riesgo es- pacial (asociado en parte a la dotación de recursos naturales y condiciones climáticas) y de las carac- terísticas de riesgo individuales de los clientes potenciales; y (6) la estacionalidad de la producción, que genera flujos de caja discontinuos que impiden el pago de los préstamos de acuerdo a un calenda- rio fijo (Meyer 2011). La tecnología puede proporcionar una solución a algunos de los desafíos. Los factores no financieros, tales como la accesibilidad a través de una amplia cobertura geográfica de las oficinas financieras lo- cales, pueden ser más relevantes para los préstamos, los ahorros y los depósitos rurales que la tasa de interés en los países en desarrollo (Desai y Mellor, 1993). En ese sentido, el uso más extensivo y eficiente de la tecnología de información y comunicación (especialmente los teléfonos celulares) ha de- mostrado ser muy útil para reducir los costos de transacción y expandir los servicios financieros a las áreas rurales. Estas tecnologías pueden facilitar los sistemas de pago electrónico y la banca sin sucur- sales, reduciendo así los costos de transacción, y también pueden servir para identificar y monitorear a los clientes, mejorando así las tasas de cobranza (ver Lonie 2010 para una discusión sobre servicios de pago basado en el teléfono celular que atienden a más de 9 millones de clientes en Kenia, y Giné 2010 para una discusión sobre la tecnología biométrica para hacer el seguimiento del desempeño de pagos de individuos en las zonas rurales de Malawi). La red de internet también puede ayudar a los productores a conectarse con posibles fuentes de financiamiento y mercados, reduciendo costos y fa- cilitando las transacciones (AZMJ 2011). Sin embargo, estas nuevas tecnologías (tales como la banca por teléfono celular) pueden requerir una inversión sustancial para alcanzar el volumen operativo nece- sario para reducir suficientemente los costos como para incluir a los clientes rurales (AZMJ 2011). Asi- mismo, debe evitarse que las tecnologías digitales lleven a descuidar el contacto personal con los clientes, que es muy importante para calibrar el riesgo de las operaciones financieras. Varios de los sesgos anti-rurales del sistema de crédito tradicional, entre ellos su foco en comercializa- ción y procesamiento más que en inversión, se originan en la dispersión y baja escala de los clientes, así como los grandes riesgos exógenos asociados a la producción agropecuaria. Por tal motivo, hay un gran espacio para continuar desarrollado nuevos instrumentos financieros que pueden ayudar a la fi- nanciación del sector agropecuario, los cuales pueden también operar por separado de las institucio- nes bancarias y financieras tradicionales. Los microseguros y seguros basados en índices climáticos se encuentran entre los instrumentos que pueden ayudar a mitigar los riesgos tanto para los agriculto- res como para los bancos e instituciones financieras que les otorgan préstamos. Sin embargo, el mi- croseguro puede ser costoso de administrar y ha experimentado problemas relacionados con selección adversa y riesgo moral, lo que afecta su sostenibilidad en términos de una plena recuperación de cos- tos (consulte Wiedmaier-Pfister y Klein 2010). Por otro lado, el seguro de índice climático parece abor- dar mejor los problemas de selección adversa y riesgo moral al tiempo que reduce los costos adminis- 17 Son covariantes en el sentido de que muchos agricultores pueden estar experimentando esos riesgos al mismo tiempo, lo que aumenta los riesgos de préstamo de las instituciones financieras debido a la posibilidad de incumplimientos generalizados. 19 trativos (Meyer 2011; ver también Skees y Collier 2010). Los gobiernos pueden mejorar la sostenibili- dad de estos instrumentos invirtiendo en estaciones meteorológicas y en la recopilación y análisis de datos básicos (Meyer 2011; Kloeppinger-Todd y Sharma 2010). Los esquemas y fondos de garantía de crédito son otra opción que puede ayudar a reducir los riesgos y facilitar el financiamiento agropecuario. Por lo general, requieren el apoyo gubernamental para esta- blecerse, así como para el diseño y operación de sistemas adecuados de evaluación de riesgos. Al mismo tiempo, por sí solos pueden no ser suficientes para inducir préstamos adicionales si los presta- mistas carecen de interés (Meyer 2011). En este contexto, es importante estudiar si existen distorsio- nes en el sistema legal y regulatorio que impide reconocer plenamente el valor de las garantías. Los recibos de almacenamiento (“warrants”) son otro instrumento potencial para reducir los riesgos para los prestamistas (y que, por lo tanto, puede llevar a un mayor financiamiento agropecuario) en la medida que sirven como un activo garantizado que puede liquidarse en caso de incumplimiento del préstamo (Meyer, 2011). En este esquema, los productos se almacenan en depósitos con licencia y seguro, que emiten recibos que certifican la cantidad y calidad almacenada. Esos recibos se pueden prometer como garantía para los préstamos a los agricultores que son propietarios de los productos almacenados. Los recibos de almacenamiento pueden mejorar las funciones de almacenamiento y co- mercialización de productos básicos en las cadenas de valor, lo que puede ayudar a los agricultores. El uso de este instrumento se ha ampliado recientemente a los cultivos de exportación (Meyer 2011). Sin embargo, no parece haber análisis detallados de las condiciones bajo las cuales estos sistemas de recibos contribuyen a mejorar el acceso al crédito agropecuario, particularmente para los pequeños agricultores. Los recibos de almacenamiento ayudan con el crédito posterior a la cosecha, pero gene- ralmente no proporcionan el financiamiento del capital de trabajo para sembrar una nueva cosecha (Meyer 2011). Por lo tanto, este instrumento no aborda el hecho de que los pequeños agricultores ne- cesitan préstamos para la producción al comienzo de la estación de siembra en lugar de préstamos para la comercialización después de la cosecha. Un instrumento relacionado es el arrendamiento con opción a compra (“leasing”), que permite el finan- ciamiento de activos productivos con préstamos a mediano plazo (3 a 5 años) utilizando el bien de ca- pital como garantía. Esto reduce significativamente el problema de la falta de garantías que restringe los préstamos comunes; el arrendamiento también suele requerir entregas iniciales más bajas que el capital requerido en el caso de préstamos. Desde la perspectiva del arrendatario, puede ser más rá- pido que intentar acceder a los préstamos más tradicionales; en muchos casos, estas operaciones no están limitadas por los topes de tasas de interés y las asignaciones de crédito obligatorias para ciertos sectores (consulte una discusión más detallada en Nair 2010). Sin embargo, las empresas especializa- das en este tipo de financiación tienen dificultades en fondearse en el mercado de capitales o interna- cionalmente y deben fondearse con la banca nacional, lo que incrementa el costo del instrumento. Del mismo modo, los warrants carecen de un mercado de certificadores desarrollado y están también res- tringidos. Otra forma de financiamiento que puede ayudar a incluir mejor a los pequeños agricultores es el prés- tamo de cadena de abastecimiento o cadena de valor (ver, por ejemplo, Herrera y Núñez, 2014). En este esquema, los agricultores celebran contratos agropecuarios con empresas más establecidas (co- merciantes, procesadores, supermercados). Estas empresas son las que obtienen el préstamo, que luego se distribuye entre los agricultores (ver van Empel 2010, que describe las operaciones de Rabo- bank en varios países en desarrollo). Como se señala en AZMJ (2011, 7 y 8), “comprender la dinámica 20 de las transacciones y generar confianza en la cadena de valor es fundamental. El enfoque del finan- ciamiento de la cadena de valor (VCF, por sus siglas en inglés) examina una cadena de valor en su totalidad, identifica y cubre no solo las necesidades de financiamiento, sino también la vinculación con el mercado y las necesidades de asistencia técnica para cada actor clave en esa cadena de manera que se reduzcan los riesgos y los costos para los prestamistas y otros proveedores. La información de mercado y los precios son importantes para las cadenas de valor y facilitan el acceso al financia- miento. El uso de conceptos de cadena de valor y herramientas de mitigación de riesgos puede reducir el riesgo y facilitar la inversión en las pequeñas y medianas empresas agropecuarias y pequeños pro- pietarios.” El enfoque de la cadena de valor también debe considerar a los proveedores de insumos ( que ha te- nido éxito en la expansión de la financiación rural a corto plazo) y los proveedores de equipos (en donde hay menos ejemplos de acceso a los fondos a mediano y largo plazo necesarios para financiar inversiones agropecuarios más grandes) (AZMJ 2011). Para tener éxito, todos estos instrumentos re- quieren una infraestructura legal adecuada para apoyar a los mecanismos de retención y pago, así como una regulación bancaria adecuada que reconozca la sustancial disminución del riesgo que estos esquemas implican. Un vehículo financiero que generalmente opera por separado de los bancos son los fondos de inver- sión agropecuaria. En estos instrumentos, los inversionistas privados acumulan el capital colectiva- mente e invierten mediante la utilización de administradores de fondos profesionales que evalúan las oportunidades de inversión y administran la cartera de inversiones (Meyer 2011). Esta forma de inver- sión tiende a centrarse en las operaciones agrícolas comerciales más grandes. Sin embargo, pueden ayudar a los agricultores más pequeños si financian cadenas de valor que incluyen a esos productores o si invierten en instituciones financieras que operan con agricultores y poblaciones rurales (Meyer, 2011). Los inversionistas socialmente responsables pueden estar interesados en estos vehículos para apoyar el comercio verde, el comercio justo y otras iniciativas similares (AZMJ 2011). Sistemas basados en garantías de grupo también pueden ayudar a superar algunos de los desafíos de la financiación rural. La asimetría de la información entre las instituciones financieras, especialmente las urbanas, y los beneficiarios locales puede ser demasiado severa para expandir el financiamiento rural porque la selección de clientes elegibles puede ser demasiado costosa y puede haber poco in- centivo por parte de los prestatarios a ser prudentes y estar dispuestos a pagar en ausencia de colate- ral u otros mecanismos duros para hacer cumplir los contratos. Algunos de los instrumentos descritos anteriormente son formas de producir un sustituto al colateral que los prestamistas privados pueden encontrar aceptable. Otra fuente de garantía implícita puede ser la estrecha interacción social entre los hogares rurales y los productores que, al mismo tiempo, reduce la asimetría de la información y pro- porciona un incentivo adicional para el cumplimiento dada la red de relaciones mutuas. El trabajo con productores pobres plantea también el tema de si el crédito es la mejor opción para ayu- darlos a superar esa condición, o si se requiere el desarrollo de modelos específicos de protección so- cial que consideren las características específicas del campesinado, productores pequeños, y trabaja- dores informales en las zonas rurales (ver, por ejemplo, FAO, 2018). Debería analizarse la adecuación de los programas de transferencias condicionadas en las zonas rurales, incorporando los aspectos de asistencia social, pero también ampliando el foco hacia temas productivos que puedan contribuir a me- jorar la sostenibilidad económica y ambiental de las familias involucradas. Esto ayudaría en toda una serie de dimensiones para el desarrollo económico y social de los habitantes rurales con un enfoque de refuerzo de activos (humanos, financieros, tecnológicos, naturales, físicos, sociales, políticos) en 21 manos de las poblaciones más pobres y vulnerables, reforzando la resiliencia de las comunidades ru- rales (FAO, 2018). Un esfuerzo de diálogo y análisis de políticas pública deberá analizar el tipo de instrumentos financie- ros ofrecidos a las poblaciones rurales por las instituciones financieras analizadas. Los instrumentos financieros requieren servicios de apoyo cuya efectividad puede ser determinante del desarrollo y la inclusión financieras. Estos servicios de apoyo, o insumos públicos para el desarrollo financiero, se discuten en la sección que sigue. D) Políticas públicas Varios de los nuevos instrumentos y enfoques discutidos anteriormente pueden necesitar apoyo guber- namental para establecer sus operaciones. En algunos casos, será necesaria la asistencia técnica u otro tipo de insumos públicos para fortalecer el sistema, y en otros, tal vez una cierta subvención para ayudarles a comenzar. La provisión de insumos públicos complementarios al sistema financiero rural es una misión de política pública generalmente aceptada. Los productores, especialmente pequeños agricultores, enfrentan limi- taciones en otros mercados, como los de fertilizantes, semillas, servicios de extensión, análisis de sue- los, salud animal, etc. Los insumos necesarios son muy diversos, como por ejemplo la educación y ca- pacitación financiera a todos los niveles; la infraestructura legal de seguridad jurídica, registros catas- trales, etc; la asistencia técnica en materia de tecnologías agropecuarias y de sanidad animal y vege- tal; infraestructura física, sistemas de información meteorológica, etc. No necesariamente estos servi- cios deben ser gratuitos para los beneficiarios; en efecto, su provisión eficiente se vería ayudada si los beneficiarios cubren al menos una parte de sus costos. Hay ejemplos útiles de fondos parafiscales, que consisten en fondear estos servicios de interés colectivo con una contribución de los beneficiarios, usualmente basada en una ley acordada con los productores. Por este y otros motivos, es importante fomentar la asociatividad de los productores y fortalecer sus asociaciones. Los subsidios a las tasas de interés siguen siendo un tema controversial. Es cierto que los estudios en países avanzados han demostrado que las altas tasas de interés reales afectan negativamente a la agricultura, que tiende a ser más intensiva en capital (Thompson 1988). En los países en desarrollo también se ha planteado que las altas tasas de interés conducen a una reducción en el uso de fertili- zantes y otros insumos afectando negativamente la productividad agropecuaria (Desai y Mellor, 1993). Pero, al mismo tiempo, es importante recordar los impactos negativos de los esquemas de subsidios mal diseñados sobre los mercados e instituciones financieras. Para diseñar intervenciones más ade- cuadas, es útil tener en cuenta los componentes de la tasa de interés final para los agricultores; una formula simple sería Tasa de interés final (nominal) = costos de fondeo (a tasa de mercado en términos reales) + inflación + riesgos + costos administrativos y de transacción. La política pública puede ayudar con algunos de los componentes sin interferir con los mercados finan- cieros en la formación de los costos de fondeo (es decir, la tasa de interés básica determinada por el mercado). Por ejemplo, el gobierno puede intentar reducir el riesgo de sorpresas inflacionarias (lo que ayudaría a reducir la tasa de interés nominal). El gobierno también puede ofrecer subsidios a las insti- tuciones financieras para cubrir los costos administrativos y de transacción relativamente altos por uni- dad de valor del préstamo que afectan a los pequeños agricultores, si ese es el objetivo establecido 22 por razones de equidad. Además, es posible mejorar el funcionamiento de componentes de la infraes- tructura legal, tales como los tribunales comerciales, catastros, y de los organismos públicos que traba- jan en la titulación de tierras, lo que también reduce los costos de transacción. Las inversiones guber- namentales en insumos públicos, como I&D agropecuario, esquemas de riego de baja escala, semillas resistentes a la sequía, saneamiento mejorado y servicios de salud preventivos, y los pronósticos me- teorológicos disminuyen los riesgos y pueden llevar a tasas de interés finales más bajas (Meyer 2011). En algunos casos, el gobierno puede ofrecer fondos públicos de contrapartida a los fondos privados para ayudar a reducir los costos de financiamiento, pero estas operaciones deben ser transparentes y no distorsionar las tasas de mercado necesarias para movilizar los ahorros rurales. El crédito por sí solo puede no ser suficiente para superar esas restricciones. Por lo tanto, se necesita un enfoque holístico en el que el acceso y el uso del crédito puedan ir acompañados del acceso y el uso de otros servicios no financieros, incluida la asistencia técnica y la capacitación, todo lo cual puede reducir los riesgos comerciales para los agricultores y los bancos (ver AZMJ 2011 y Mahajan y Vasu- mathi 2010, quienes describen este enfoque holístico de empaquetamiento de servicios en India, y Campaigne y Rausch 2010, que hacen lo mismo para Kenia). Un tema particular es la inclusión financiera de mujeres lo que seguramente requiere cambios impor- tantes en temas como acceso a la tierra y el reconocimiento de derechos de propiedad y de decisión sobre activos de la familia. Swinnen y Gow (1999, 45), que analizan los problemas de crédito agropecuario en los países de Eu- ropa Central y Oriental que surgieron de economías centralizadas, proporcionan un resumen convin- cente de muchos de los temas involucrados: "Parte del problema del crédito agropecuario es causado por una alta inflación, derechos de propiedad inciertos, mercados de tierras ineficaces, baja rentabilidad en la agricultura y altos costos de transac- ción en la intermediación financiera. Por lo tanto, la política gubernamental óptima debería ser abordar las causas de los problemas mediante la reducción del déficit presupuestal y la implementación de po- líticas monetarias prudentes, acelerar el proceso de reforma agraria y privatización, desarrollar regula- ciones e instituciones para que se desarrolle un mercado de tierras, creando el ambiente para una agricultura privada que funcione e invierta en infraestructura rural e investigación agropecuaria, y gene- rando un entorno en el que las instituciones financieras comerciales rurales puedan desarrollarse. En la medida en que los programas de crédito del gobierno sean inconsistentes con esto, tendrán un efecto perverso en la solución del problema del crédito agropecuario.” Los lineamientos y ejemplos exitosos mencionados anteriormente ilustran algunos de los casos en que las políticas e instituciones públicas pueden ser necesarias y beneficiosas. Al mismo tiempo, sería fácil ilustrar con ejemplos las políticas distorsionantes y las instituciones públicas inefectivas, o directa- mente corruptas. ¿Cómo comenzar a abordar el tema de la política pública para el financiamiento rural con el objetivo de examinar el status quo y proponer direcciones para su reforma? ¿Cómo analizar la rica experiencia internacional para encontrar lecciones válidas para la acción? Un buen punto de par- tida es el enfoque adoptado por IADB (2014) basado en tres pruebas: la falla del mercado, el diseño de la política y la implementación de la política. Falla de mercado. En principio, se considera que los agentes del mercado tienen información ade- cuada y una poderosa motivación para usarla de manera eficiente para maximizar sus ganancias. La intervención de política pública motivada por un criterio de eficiencia se justifica solo si hay alguna falla del mercado (como externalidades, información incompleta, la presencia de bienes públicos) que hace 23 que la ganancia privada se desvíe de la ganancia social. (Otra razón para las intervenciones públicas es para corregir las desigualdades, por lo que en esta propuesta expandimos este concepto de defi- ciencias del mercado para incluir instancias en las que un mercado financiero eficiente no ofrece una inclusión aceptable y resultados equitativos). Diseño de políticas. Las políticas sólidas están diseñadas para abordar específicamente la deficiencia de mercado diagnosticada que le da justificación, ya sea para disminuir la falla o para aliviar su im- pacto, atendiendo al mismo tiempo los posibles efectos secundarios que puedan ser controlados. Implementación de políticas. Las fallas de gobierno pueden ser iguales o peores que las fallas de mercado; los responsables de las políticas públicas deben ser conscientes de las fortalezas institucio- nales que se requieren para la ejecución correcta de las políticas públicas y ajustar su diseño a las ca- pacidades institucionales existentes (así como proponer reformas institucionales para fortalecer dichas capacidades). Por lo tanto, debe preguntarse a) ¿Cuál es la deficiencia del mercado que justifica la política pública?; b) ¿Es el diseño de la política una solución apropiada para el problema identificado?; y c) ¿Se adapta la implementación de la política a las capacidades institucionales? La última prueba implica que el exa- men debe incluir tanto las políticas como las instituciones que las llevan a cabo. Una reforma puede ser más efectiva en el ámbito institucional que en el ámbito de las políticas. Por ejemplo, puede haber más margen para avanzar en el análisis de cómo superar los defectos institucionales de los bancos públicos que en cómo ajustar o descartar una política en particular, por ejemplo, sobre las tasas de in- terés para ciertos programas de dichos bancos. Un examen sistemático de este tipo puede proporcionar una lente útil para observar la experiencia pa- sada, descubrir qué fue lo que salió mal y extraer lecciones para el futuro, y de ese modo poder llevar a cabo políticas públicas proactivas que eviten repetir los errores del pasado. Este examen también puede revelar deficiencias de las políticas e instituciones actuales y sugerir nuevas ideas para abordar algunas de las deficiencias persistentes del mercado en el ámbito del financiamiento rural de manera más efectiva. Este enfoque metodológico puede permitir que los estudios contribuyan explícitamente a la agenda de reforma en sus países tanto de las políticas como de la forma en que se toman las deci- siones de política. ¿Cómo organizar el examen dada la gran cantidad de políticas relacionadas con el financiamiento ru- ral? Una clasificación organizativa clave es determinar si la política pública toma la forma de una inter- vención del mercado, cambiando y reconfigurando los incentivos de los participantes en el mercado a través de intervenciones que afectan los precios y señales de mercado semejantes, como los subsi- dios o la represión financiera, o toma la forma de provisión directa de insumos públicos, como la provi- sión de crédito por un banco público. Las políticas de intervención del mercado incluyen la regulación de las instituciones financieras privadas para moldear su comportamiento. Por el contrario, la provisión directa de insumos públicos apoya o suplementa la actividad del sistema financiero privado. Por ejem- plo, puede consistir en mejorar la infraestructura financiera, como crear registros de crédito o leyes que faciliten la extensión de garantías, o la creación de bancos públicos que brinden servicios financieros directos en mercados rurales en donde el sistema privado no llega. Es importante destacar que la in- fraestructura legal para respaldar los derechos de los acreedores y hacer cumplir las obligaciones de los deudores es clave para mantener un sistema financiero saludable con amplio crédito y servicios; está en el interés de los prestatarios que el sistema legal proporcione recursos confiables para garanti- zar los compromisos de pago de modo que los fondos se vean atraídos a los mercados rurales. 24 El análisis institucional de los bancos públicos desde el punto de vista de las fallas del gobierno es es- pecialmente relevante para revisar las estrategias de cierre y reforma discutidas en la sección introduc- toria. La llamada "visión desarrollista" que prevalecía en el momento de la represión financiera consi- deraba a los bancos públicos de desarrollo como complementos necesarios de instituciones financie- ras privadas incipientes que eran pequeñas, no competitivas, e incapaces de internalizar el valor social de las inversiones estratégicas. Posteriormente, la llamada "visión de mercado", que fue parte de la ola de liberalización, llevó a la privatización de gran parte de los bancos de desarrollo, o su conversión a bancos de segundo piso con el limitado papel de proporcionar fondos baratos a los bancos comercia- les. En el caso de los bancos públicos rurales, esto fue a menudo una reacción al mal desempeño, in- cluidas las pérdidas financieras recurrentes y los rescates fiscales, en parte debidos a los bajos incenti- vos para cobrar por razones políticas. Hoy en día hay cierta tendencia a revertir este cambio en Amé- rica Latina (de Olloqui, 2013) y la tensión entre el "cierre" y la "reforma" se está volviendo muy rele- vante en los círculos políticos. IADB (2014) en el Capítulo 6 proporciona una serie de ángulos para examinar las características insti- tucionales de los bancos públicos de desarrollo (ver Fernández-Arias, Haussman y Panizza, 2019, para mayores detalles). Es importante darse cuenta de que los bancos públicos son instrumentos po- derosos que suman al sistema privado porque pueden proporcionar subsidios (condiciones y términos financieros más favorables que los del mercado) y que, por lo tanto, tienen un costo fiscal o de recur- sos públicos que podrían ser utilizados en usos alternativos. Por lo tanto, no tiene sentido evaluar a los bancos públicos de desarrollo en términos comerciales; con una contabilidad apropiada, estos bancos no deberían generar una tasa de ganancia comercial si efectivamente aportan un valor agregado al sistema financiero comercial. Un objetivo de preservación del capital representa una meta financiera arbitraria (una tasa de ganancia económica no nula) que obliga al banco a moderar su impacto de desarrollo. La verdadera prueba de evaluación consiste en examinar si el componente de su fondeo que está subvencionado por debajo del mercado (lo que debe ser determinado de manera transpa- rente por las autoridades fiscales), se utiliza para cumplir del mejor modo con las políticas de las que es responsable en vez de desviarse a otros objetivos o malgastarse en costos excesivos. Siguiendo la misma lógica, los bancos públicos de desarrollo deben estar sujetos a regulación y supervisión como otros bancos para garantizar prácticas financieras saludables. ¿Cómo gobernar un banco de desarrollo? Un banco de desarrollo requiere un importante grado de au- tonomía para que no sea utilizado como un instrumento político del gobierno de turno. Si es dominado por el ciclo político no podrá tener la orientación de largo plazo que su misión de desarrollo económico requiere. La economía política de la banca de desarrollo es un tema de la mayor importancia, que debe ser analizado en cada país. Como se mencionó, los bancos públicos tradicionales, de primer piso, están especialmente expuestos a la captura y la presión política para asignar fondos a ciertos clientes y proyectos, y también pueden ser débiles para hacer cumplir los contratos y cobrar efectivamente por las mismas razones. Los ban- cos públicos de segundo piso eliminan estas responsabilidades de gestión al prestar fondos baratos a los bancos comerciales, para que ellos a su vez asignen los créditos (dentro de los parámetros de un programa de préstamos) y absorban el riesgo de incumplimiento. Sin embargo, esta solución tiene sus propios problemas porque al delegar la decisión de préstamo a agentes privados, los fondos pueden terminar siendo desviados y no ser asignados a los beneficiarios más meritorios de la política que mo- tiva el subsidio, y al menos en parte favorecer a clientes que habrían obtenido crédito de todos modos en el sistema privado, incluyendo los clientes tradicionales de los bancos comerciales intermediarios. Además, alejan al banco del cliente impidiendo sostener una relación de largo plazo y descubrir en esa 25 relación directa el conjunto de dificultades y oportunidades que pueden ser de interés de política pú- blica. Una mejor solución para estos problemas podría ser rediseñar los bancos públicos de primer piso para controlar mejor sus riesgos aprendiendo lecciones de la experiencia, incluyendo quizás la creación de instituciones híbridas que eliminen algunas de las responsabilidades de gestión del banco público, pero conserven el control sobre la asignación de créditos. Por ejemplo, el riesgo de crédito podría con- trolarse mediante esquemas de cofinanciamiento con bancos comerciales, a fin de garantizar la cohe- rencia de la evaluación de la capacidad crediticia de los clientes y la cooperación para garantizar la co- branza. O los préstamos podrían revenderse a los bancos comerciales de modo que la cobranza esta- ría entonces en manos del sector privado, lo cual proporcionaría además incentivos para extender préstamos sanos que puedan venderse caros. Otra clasificación organizativa útil es distinguir si la política intenta abordar una falla de mercado en el sistema financiero (por ejemplo, dificultades legales para dar garantías de colateral o la falta de regis- tros de crédito) o si la política financiera tiene como objetivo facilitar el éxito de otras políticas comple- mentarias (por ejemplo, para ayudar a coordinar decisiones de inversión concerniente a un problema común, digamos un proyecto de riego comunal o la investigación sobre ciertos cultivos relevantes en cierta zona, o para subsidiar ciertos usos meritorios, como la tecnología verde o los hogares pobres). Esta distinción es importante para la determinación del instrumento adecuado en el diseño de políticas: en el primer caso, las políticas deben reparar u orientar al sistema financiero privado, o alternativa- mente sustituirlo mediante una institución financiera pública. En el segundo caso, la política debe apro- vechar las fortalezas del sistema financiero privado para cumplir con los objetivos de la política. Por ejemplo, si el sistema financiero privado no otorga los préstamos correctos a los buenos productores debido a dificultades para evaluar su capacidad crediticia, una garantía pública blanda, en lugar de un subsidio de tasa de interés, puede ser el mejor diseño de política. Esta política apoyaría selectiva- mente a aquellos a quienes el mercado no llega por motivos de riesgo de crédito, a diferencia de prés- tamos baratos que también beneficiarían a quienes ya tienen acceso al crédito. Pero si la deficiencia del mercado es la falta de inversión en una actividad con alta rentabilidad social debido a que tiene un bajo rendimiento privado, no por un problema de acceso al sistema financiero privado, tal como la in- versión en proyectos que favorecen el medio ambiente, entonces una bonificación selectiva a la tasa de interés sería un instrumento adecuado para incentivar la demanda por financiación. De manera si- milar, los subsidios pueden ser necesarios para alcanzar objetivos de equidad o asegurar la inclusión financiera. La instrumentación de estos subsidios sea a través de préstamos directos de instituciones financieras públicas, fondos baratos de fuentes públicas provistos al sistema privado o ventajas regula- torias para las instituciones financieras privadas involucradas es una cuestión de implementación de esta clase de políticas que es útil examinar. El caso de la financiación de PyMES es un caso complejo porque contiene varios de los temas que se han analizado anteriormente. Las PyMES tienden a tener un acceso difícil al crédito debido a restric- ciones legales, tales como su limitada capacidad para ofrecer garantías, y a sus altos costos de inter- mediación financiera a raíz de su pequeña escala (y, en ocasiones, a perspectivas comerciales más riesgosas desde el punto de vista de los prestamistas). Sin embargo, mientras que el primer factor es una clara justificación para la intervención de política pública porque impide una asignación eficiente de los recursos financ