Los países del Sur global tienen ricos ecosistemas naturales, pero mucha gente pobre. Por ejemplo, África al sur del Sahara, contiene cerca de la mitad de las tierras no cultivadas del planeta. Los bosques cubren aproximadamente el 22 % de América Latina. En los países de Asia Central, se calcula que los pastos en general representaban, hace 10 años, alrededor de la mitad de la superficie total (BAD 2010). Cuatro de los 10 lagos más grandes del mundo y 7 de los 10 ríos con las mayores cuencas hidrográficas, entre ellos los ríos Amazonas, Paraná, Nilo, Congo y Níger, se encuentran en el Sur global. Estos ejemplos representan una pequeña muestra de la riqueza de estos ecosistemas naturales.11 Desde el punto de vista social y jurídico, los regímenes de tenencia configuran los derechos de acceso, uso y propiedad de la tierra y los recursos del paisaje. Si estos recursos se encuentran en buenas condiciones ecológicas, son accesibles para las personas que más dependen de ellos y están bien gestionados, tanto éstos como los paisajes que los sustentan tienen el potencial de mejorar los medios de vida de la población rural, reduciendo al mismo tiempo la pobreza, la precariedad económica, la desnutrición y el hambre, y mejorando la calidad de vida. Sin embargo, este ideal está muy lejos de la realidad. Cientos de millones de personas que viven en esas vastas tierras y ricos ecosistemas siguen siendo pobres y carecen de derechos sólidos y seguros. Incluso para las comunidades humanas que han vivido durante cientos de años en estos ricos paisajes naturales, los regímenes legales de la tierra en vigor no proporcionan derechos de propiedad sólidos. Este informe es uno de los siete producidos por la iniciativa insignia 5 sobre la gobernanza de los recursos naturales en el marco del Programa de Investigación del CGIAR sobre Políticas, Instituciones y Mercados, que evalúa los temas centrales de nuestro trabajo, para contribuir al acervo bibliográfico general y servir como evaluación prospectiva del potencial de la investigación del CGIAR para añadir valor sobre el papel clave del género a fin de abordar la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje de los recursos naturales. La investigación tiene un papel fundamental que desempeñar en el apoyo a los esfuerzos productivos a favor de las poblaciones rurales pobres en el ámbito de las políticas y en la práctica. Este informe resume los conocimientos científicos sobre las interdependencias entre la pobreza, la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje. El debate muestra cómo y por qué la posesión y el ejercicio de derechos de tenencia seguros, así como la gobernanza inclusiva, pueden POBREZA, SEGURIDAD DE LA TENENCIA Y GOBERNANZA DEL PAISAJE: ANÁLISIS DE LAS INTERDEPENDENCIAS INEXTRICABLES DE LA CIENCIA, LA POLÍTICA Y LA ACCIÓN Phil René Oyono INFORME DE REFERENCIA DE PIM NOVIEMBRE DE 2021 www.pim.cgiar.org MENSAJES CLAVE • De los casi mil millones de pobres rurales del Sur global, una alta proporción no tiene derechos de tenencia legalmente seguros. • Estas condiciones de tenencia no contribuyen a permitir una gobernanza inclusiva, socialmente equitativa, económicamente viable y ecológicamente sostenible de los paisajes naturales, ni ayudan a reducir significativamente la pobreza multidimensional. • La investigación debe colmar importantes vacíos en la comprensión y el conocimiento, y debe fomentar el cambio transformador y la innovación a través de una mejor vinculación entre la ciencia y la política, y un seguimiento y evaluación continuos. • La gobernanza es un esfuerzo colectivo que necesita procesos de aprendizaje mutuo y adaptativo. http://pim.cgiar.org/ Pobreza, seguridad de la tenencia y gobernanza del paisaje: Análisis de las interdependencias inextricables para la ciencia, la política y la acción 2 ayudar a reducir la pobreza multidimensional (Di Gregorio y colaboradores, 2004; Ellsworth 2004; Bird y Busse 2006); cómo la inseguridad de la tenencia y la gobernanza antidemocrática del paisaje pueden agravar la pobreza; y cómo la pobreza puede socavar todavía más las condiciones sociales necesarias para la seguridad de la tenencia, así como para una mejor gobernanza del paisaje. La última sección esboza un programa de investigación. Superar la visión estrecha de la pobreza El Banco Mundial define la pobreza como un estado pronunciado de privación del bienestar (Haughton y Khandker 2009), en particular los bajos ingresos del hogar y la no satisfacción de las necesidades de consumo. La pobreza extrema (que puede ser transitoria o crónica) se evalúa mediante un «umbral» basado en los ingresos, actualmente fijado en 1,90 dólares al día (a precios internacionales de 2011) para los países de renta baja. Utilizando el umbral de la pobreza como medida, el número de pobres en el mundo era aproximadamente de 710 a 730 millones en 2020, de los cuales una parte importante vive en inmensas áreas de tierra cultivable y paisajes de excepcional riqueza natural (Snow 2013; Sánchez, Seperh y Keck 2019; Wong 2021). Esta población incluye a pueblos indígenas, afrodescendientes, agricultores, pastores, migrantes y muchos otros grupos marginados (Benson, Epprecht y Minor 2009; RRI 2020). La comprensión convencional del concepto de pobreza no tiene en cuenta ni el universo completo de las necesidades humanas ni las aspiraciones sociales y morales de los seres humanos. Una perspectiva más holística (Bray et al., 2019) incluiría algo más que los ingresos, abarcando la falta de educación, el hambre, la desnutrición, la mala salud, la inseguridad social, la exclusión, la impotencia, la débil identidad social, la discriminación, la baja confianza en uno mismo, la economía moral fragmentada, la falta de derechos y las desigualdades (véase Carter y Barrett 2006). Una comprensión más amplia de la pobreza apunta a claros vínculos con la tenencia y la gobernanza. Seguridad de la tenencia y pobreza Alrededor del 75 % de los pobres del mundo viven en zonas rurales y dependen de actividades económicas primarias que incluyen la agricultura, el pastoreo, la recolección, la caza y la pesca. Estas actividades dependen en gran medida del acceso seguro a la tierra y los recursos. Sin embargo, cientos de millones de personas carecen de una tenencia segura de la tierra (Alcorn 2014; FAO 2016). Desde la colonización, las tierras consuetudinarias de los pueblos indígenas y las comunidades locales han sido conquistadas y transformadas, lo que ha provocado la exclusión territorial de millones de personas (despojo de tierras por la fuerza) y la descalificación o erosión de los regímenes de tenencia consuetudinarios. Los procesos actuales de despojo de tierras son más sofisticados. Se les denomina «acaparamiento de tierras» por «despojo rural» (Haughton y Khandker 2009), y contribuyen a la formación de nuevas «personas sin tierra». En 2013, los 10 mayores objetivos de los inversores en tierras (Sudán del Sur, Papúa Nueva Guinea, Indonesia, Mozambique, Sudán, República Democrática del Congo, Liberia, Argentina, Sierra Leona y Madagascar) estaban todos en el Sur global (Magdoff 2013). Datos recientes indican que las actuales oleadas de adquisiciones de tierras a gran escala en América Latina y el Caribe, África y Asia ascienden, respectivamente, a 9,8 millones de hectáreas, 13,5 millones de hectáreas y 15,9 millones de hectáreas (Land Matrix 2021). Estas operaciones suelen engullir las tierras habituales de los pobres y ponen en peligro su seguridad alimentaria. Sin medios de vida alternativos, la creciente población sin tierra junto a la reducción del tamaño de las explotaciones agrícolas puede aumentar todavía más el número de pobres. En África, por ejemplo, más de 500 millones de personas viven con una tenencia insegura: 5 países africanos están en la lista de los 10 países donde menos se reconocen los derechos a la tierra y a los bosques de las comunidades locales y de los pueblos indígenas (República Democrática del Congo, Gabón, Camerún, República Centroafricana y Madagascar [véase RRI 2020]). Las poblaciones rurales de tres de estos países también se encuentran entre las más pobres del mundo (República Centroafricana, Madagascar y República Democrática del Congo). La falta de seguridad de los derechos es sinónimo de subordinación para las poblaciones pobres, como, por ejemplo, los pueblos indígenas de América del Sur, África y el Sudeste Asiático, las comunidades locales de África, las castas inferiores de la India, los afrodescendientes y otros. En cambio, cuando sus derechos están asegurados, los pobres tienen los medios para mejorar significativamente sus ingresos monetarios, aumentar sus activos y mejorar su seguridad alimentaria (Meinzen-Dick 2009; Ghebru y colaboradores, 2019). Varios estudios han demostrado que el ejercicio de unos derechos garantizados también empodera a las mujeres y a los migrantes, que de ese modo pueden capitalizar la tierra y mejorar su productividad (PIM 2020; Meinzen-Dick y colaboradores, 2019; Pradhan, MeinzenDick y Theis 2019). Además, las investigaciones muestran que la seguridad de la tenencia entre los jóvenes Pobreza, seguridad de la tenencia y gobernanza del paisaje: Análisis de las interdependencias inextricables para la ciencia, la política y la acción 3 ayuda a proteger contra la erosión del capital humano (a través de la emigración rural, por ejemplo) necesaria para la producción agrícola y la prosperidad rural (Ghebru y colaboradores, 2019). La concesión de títulos de propiedad a las comunidades indígenas y locales puede reducir las invasiones, la ocupación ilegal de áreas protegidas y la tala ilegal, con lo que no solo se mejora la seguridad de la tenencia, sino que también se generan importantes beneficios climáticos (Veit 2020). La cartografía participativa de los territorios de las aldeas y de los pueblos indígenas es una forma de mejorar el reconocimiento y el empoderamiento. En Tanzania, por ejemplo, el Gobierno adoptó recientemente la planificación conjunta del uso de la tierra en las aldeas para aumentar la seguridad de la tenencia de los ganaderos (Flintan y colaboradores, 2019). Además, la seguridad de la tenencia contribuye a los Objetivos de Desarrollo Sostenible 1 (meta 1.4, indicador 1.4.1), 2 (meta 2.3) y 5 (meta 5.a, indicador 5.a.1) (GNUDS 2021). Al garantizar la tenencia de los pueblos rurales los países pueden alinear sus objetivos de desarrollo rural y de bienestar humano. Gobernanza del paisaje y pobreza multidimensional Si se implementan y aplican correctamente, las políticas y leyes de gobernanza del paisaje a favor de los pobres pueden contribuir a la reducción de la pobreza, principalmente al mitigar las desigualdades en el acceso a los bienes naturales y permitir a los pobres mejorar sus sistemas agrícolas. La participación pública y la toma de decisiones inclusiva también son fundamentales para la gobernanza del paisaje (Calderón y Butler 2019): su contribución a la lucha contra la pobreza puede evaluarse por la posibilidad que ofrecen a los pobres de influir en las decisiones relacionadas con sus necesidades y aspiraciones de bienestar. Por el contrario, la exclusión de los pobres de los procesos de toma de decisiones reduce las oportunidades de tener en cuenta sus necesidades y es probable que aumente la pobreza en las zonas rurales. La gobernanza del paisaje se cruza así con la cuestión de los derechos y la representación (Oyono y Ntungila 2015). Si la seguridad de la tenencia puede conducir a la reducción de la pobreza, debido a que los derechos sobre la tierra y los recursos son la base para la generación de ingresos en efectivo y la consolidación de los medios de vida en las zonas rurales, entonces la representación local debe defender los intereses de los pobres como un principio central de la buena gobernanza. Otros aspectos de la buena gobernanza, como la transparencia y el flujo de información, son canales para la rendición de cuentas y mecanismos de retroalimentación que pueden generar medidas correctivas en un ámbito político con más probabilidades de operar en favor de los pobres. Por ejemplo, la transparencia sobre los beneficios nacionales generados por la explotación comercial de los recursos naturales puede fomentar la confianza entre los responsables de la toma de decisiones y los beneficiarios rurales, incluyendo una contabilidad más clara de cómo se utilizan los ingresos fiscales, y fomentando su asignación o inversión para luchar contra la pobreza. La equidad en el acceso al reparto de beneficios, un pilar de la gobernanza, genera condiciones propicias para la justicia social y medioambiental, es decir, cuando se tiene en cuenta a los grupos marginados y a los pobres en el reparto de los beneficios de los recursos naturales. El acceso equitativo a la riqueza de los recursos naturales puede aliviar las tensiones sociales y mitigar la violencia (Maphosa 2012). Este principio de equidad en el acceso y el reparto de beneficios está establecido en el Convenio sobre la Diversidad Biológica, así como en otros convenios internacionales y, por lo general se suele afirmar en los instrumentos nacionales de desarrollo. Este enfoque de la gobernanza facilita el reconocimiento social, fomenta la salud de los ecosistemas y puede mejorar la calidad de vida. La pobreza como impacto, la pobreza como motor Así como la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje pueden reducir la pobreza y mejorar la vida de los pobres, la inseguridad de la tenencia y la mala gobernanza, que se refuerzan mutuamente, pueden alimentar la pobreza. La pobreza, por su parte, reduce las aspiraciones y expectativas de bienestar del ser humano. Cuando la población rural vive en una gran pobreza, puede ejercer más presión sobre los recursos naturales para sobrevivir. Como señala Braradwaj (2016): «La pobreza de las personas ejerce una presión sobre el medio ambiente, mientras que los problemas medioambientales causan graves sufrimientos a los pobres» Es un círculo extremadamente vicioso. La pobreza proporciona «armas morales», es decir, «razones y argumentos», a los pobres para ampliar su huella en los paisajes naturales. La pobreza refleja y profundiza las desigualdades sociales y económicas, que pueden generar conflictos por la tenencia de la tierra y los recursos y agravar la inseguridad de la tenencia. Mientras cientos de millones de personas permanezcan en la pobreza, la gobernanza del paisaje siempre estará seriamente comprometida (Robinson y Kagombe 2018). Pobreza, seguridad de la tenencia y gobernanza del paisaje: Análisis de las interdependencias inextricables para la ciencia, la política y la acción 4 Prioridades de investigación en un ámbito muy complejo Los vínculos entre la pobreza, la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje han sido establecidos y evaluados en numerosos estudios, pero estas complejas interrelaciones requieren más investigación para apoyar el desarrollo de políticas e intervenciones a favor de los pobres. • Intensificar y profundizar la investigación social, económica, política y ecológica sobre el nexo entre la pobreza y la seguridad de la tenencia, el nexo entre la pobreza y la gobernanza del paisaje, y sus intersecciones. Este tipo de investigación existe bajo los auspicios de un amplio espectro de organizaciones. Este esfuerzo debe intensificarse y traducirse en opciones de cambio transformador, prestando atención explícita a la identificación de los vínculos entre la pobreza, la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje que sean mensurables y soluciones que sean alcanzables. Además, si bien se comprende relativamente la forma en que la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje afectan a la pobreza, es necesario estudiar más cómo la pobreza determina la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje. • Consolidación y mantenimiento de la interfaz ciencia- política. Para hacer frente a los retos que plantea el nexo entre la pobreza, la seguridad de la tenencia y la gobernanza del paisaje, los científicos y los responsables políticos, junto con otros actores, deben reforzar sus relaciones y desarrollar acuerdos institucionales que puedan canalizar los conocimientos científicos hacia el desarrollo y la aplicación de políticas. • Apoyar el desarrollo de estrategias para mejorar los derechos sobre la tierra y los recursos, idealmente aquellas centradas en la reducción de la pobreza. • La reducción de la pobreza multidimensional requiere un fuerte esfuerzo de colaboración y sinergia. La investigación será importante en un primer momento, pero debe ir seguida de estrategias que conviertan la seguridad de la tenencia en un paquete de acciones de intervención, basadas en la investigación previa y posterior. • Ayudar a fortalecer la gobernanza del paisaje a favor de los pobres mediante una investigación más centrada en el desarrollo de indicadores y evaluaciones continuas. Se necesitan importantes innovaciones políticas y jurídicas en el Sur global para vincular la gobernanza del paisaje con la reducción de la pobreza, específicamente para mejorar la gobernanza del paisaje y aumentar su contribución a la reducción de la pobreza. • Definir, aplicar y supervisar acuerdos institucionales equitativos y sólidos en la gobernanza del paisaje mediante una investigación colaborativa basada en pruebas. La gobernanza no es algo que simplemente «cae del cielo». Se trata de una creación política, social e institucional. Requiere esfuerzos colectivos, con la participación de la investigación, los gobiernos centrales y locales, las administraciones sectoriales, las comunidades locales, las poblaciones indígenas, las autoridades consuetudinarias, el sector privado y otros, para desarrollar visiones y escenarios probados para la gobernanza a favor de los pobres mediante procesos basados en el aprendizaje mutuo y adaptativo. Pobreza, seguridad de la tenencia y gobernanza del paisaje: Análisis de las interdependencias inextricables para la ciencia, la política y la acción 5 Bibliografía citada BAsD (Banco Asiático de Desarrollo). 2010. Atlas de recursos naturales de Asia Central. Manila: Iniciativa de los países de Asia Central para la gestión de la tierra, BAsD. Alcorn, J.B. 2014. Refuerzo de la seguridad de la tenencia. Adaptación sensible al conflicto: Utilización de los derechos humanos para crear resiliencia social y medioambiental. Brief 3. 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Esta publicación ha sido preparada como un producto del Programa de Investigación del CGIAR sobre Políticas, Instituciones y Mercados (PIM) dirigido por el IFPRI y no ha sido revisada por pares de forma independiente. Las opiniones expresadas aquí pertenecen a su(s) autor(es) y no representan necesariamente al IFPRI, al PIM o al CGIAR, ni están avaladas por ellos. Traducido de la versión original en inglés publicada por el PIM https://doi.org/10.2499/p15738coll2.134791. En caso de divergencia entre el texto original y esta traducción, prevalecerá la versión original en inglés. Para más información, consulte los informes PIM, visite www.pim.cgiar.org o póngase en contacto con Frank Place, Director de PIM (f.place@cgiar.org). Crédito de la foto: Mokhamad Edliadi / CIFOR © 2021 Instituto Internacional de Investigación sobre Políticas Alimentarias (IFPRI). Esta publicación está autorizada para su uso bajo una licencia internacional de Creative Commons Attribution 4.0 (CC BY 4.0). Pobreza, seguridad de la tenencia y gobernanza del paisaje: Análisis de las interdependencias inextricables para la ciencia, la política y la acción 6 Oyono, P.R., y F. Ntungila. 2015. «Zonage des terres, conservation des paysages et représentation locale déboitéeen RDC Congo»[Traducción. Planificación del uso de la tierra, conservación del paisaje y representación local desconectada en la República Democrática del Congo]. Informe de trabajo 11 del RFGI. Consejo para el Desarrollo de la Investigación en Ciencias Sociales en África, Dakar. PIM (Programa de Investigación del GCIAI sobre Políticas, Instituciones y Mercados). 2019. «Adopción de la planificación del uso conjunto de la tierra en las aldeas por parte del Gobierno de Tanzania para aumentar la seguridad de la tenencia de los ganaderos». Informe sobre la evidencia de 2019. PIM. 2020. Informe anual 2019. Washington, DC: IFPRI. Pradhan, R., R.S. Meinzen-Dick, y S. 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